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Archivé - Évaluation de la Division des relations fédérales‑provinciales

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Rapport final

Préparé par
Vérification interne et évaluation
Ministère des Finances Canada

Approuvé par le sous-ministre des Finances sur recommandation du
Comité de vérification et d'évaluation le 4 janvier 2012

Table des matières

Sommaire

1. Contexte

2. Objectifs et portée de l’évaluation
3.  Méthodologie

4. Constatations tirées de l’évaluation

Annexe A : Réponse de la direction et plan d’action

Annexe B : Bibliographie


Sommaire 

Le présent rapport rend compte des résultats de l’évaluation de la Division des relations fédérales‑provinciales (DRFP) du ministère des Finances Canada, qui a été menée par Vérification interne et Évaluation de septembre 2010 à juillet 2011. L’évaluation portait sur des dépenses de programme directes d’environ 3 millions de dollars par année, et elle visait deux volets d’activités de la DRFP : (1) administration des programmes de paiements de transfert; (2) fonction stratégique relative aux paiements de transfert (ce qui comprend les fonctions de recherche, d’analyse et de consultation stratégiques).

La DRFP a une combinaison de responsabilités en matière de politiques et de programmes. Elle effectue des travaux de recherche et d’analyse, et elle constitue une source importante de consultation stratégique pour le gouvernement sur des questions concernant le fédéralisme fiscal, les relations financières et fiscales fédérales‑provinciales‑territoriales, en particulier celles qui concernent les politiques publiques, la répartition des rôles et responsabilités et la contribution du gouvernement fédéral aux programmes sociaux à l’échelle nationale. En outre, la DRFP calcule les droits aux paiements de transfert du gouvernement fédéral aux provinces et aux territoires, et elle s’assure de leur versement, les principaux programmes de paiements de transfert étant la péréquation, le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux et la formule de financement des territoires. Enfin, la DRFP sert de liaison entre le Ministère et ses homologues des provinces et des territoires, et elle coordonne les réunions des ministres des Finances fédéral, provinciaux et territoriaux, des trésoriers et de leurs sous‑ministres.

Les fonctions stratégiques ont rarement fait l’objet d’évaluations, au gouvernement du Canada et dans d’autres gouvernements. L’un des principaux défis dans ce type d’évaluation réside dans la difficulté d’établir un lien direct de cause à effet entre les extrants des politiques (recherche, analyse et consultation) et les décisions stratégiques, qui dépendent de multiples facteurs. La méthodologie établie pour cette évaluation visait à déterminer, dans la mesure possible, la qualité de la fonction stratégique de la DRFP de même que la pertinence et la suffisance de ses processus et ressources.

L’évaluation reposait sur quatre sources de données : (1) examen de la documentation; (2) entrevues auprès des principaux informateurs (des représentants du ministère des Finances Canada, des représentants des provinces et des territoires et des experts du fédéralisme fiscal); (3) vérifications et autres examens; (4) sondage sur le service. Les principales constatations et conclusions de l’évaluation sont établies ci‑dessous.

Pertinence

La DFRP gère les programmes de paiements de transfert pour le compte du gouvernement fédéral, et elle exécute des travaux de recherche et d’analyse stratégiques portant sur les paiements de transfert. Les évaluateurs ont conclu que cette approche est pertinente. Ils ont constaté que les objectifs et les principales activités de la DRFP sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral et qu’ils s’harmonisent bien avec ses rôles et responsabilités. Ils n’ont trouvé aucun autre système viable qui permettrait au gouvernement d’exécuter les mêmes activités et d’atteindre les mêmes résultats de façon plus efficiente et économique. En fait, aucune réorganisation des activités de la DRFP n’a été recommandée.

Rendement

De façon générale, la DRFP a réussi à livrer ses extrants et à atteindre ses objectifs. Selon l’évaluation, sa façon d’administrer les principaux programmes de paiements de transfert, notamment le calcul et le versement des paiements, a été opportune et exacte. Les méthodes utilisées pour calculer les droits ont été jugées convenables pour atteindre les objectifs globaux des programmes. Les évaluateurs ont également constaté qu’il serait avantageux d’accroître la transparence des méthodes qui ont servi au calcul des paiements de péréquation et de la formule de financement des territoires. Une plus grande transparence du processus et des formules de paiements de transfert représente un objectif déclaré du ministère des Finances Canada.[1] Certaines mesures supplémentaires ont été prises à cet égard, et les évaluateurs recommandent à la DRFP de poursuivre ses efforts.

En général, les extrants des recherches et des consultations stratégiques de la DRFP ont été jugés comme étant de grande qualité. Toutefois, il a été suggéré à la DRFP d’établir une coopération plus étroite avec ses homologues des provinces et des territoires pour l’exécution de la recherche et de partager plus largement ses recherches et ses produits stratégiques, par exemple, avec les examinateurs de l’extérieur. On a soutenu que l’exposition au public et la réception d’une rétroaction des experts peuvent permettre d’améliorer la qualité des travaux.

La DRFP est jugée efficiente, tout particulièrement en ce qui concerne le calcul et le versement des paiements. En outre, elle a pris des mesures novatrices au cours des dernières années pour réduire ses coûts et accroître davantage l’efficience et le caractère économique de ses activités.

Les recommandations ci‑après sont formulées dans un esprit d’amélioration continue :

Recommandation 1 :La Division des relations fédérales-provinciales devrait maintenir ses efforts de collaboration avec les provinces et les territoires afin de déterminer avec précision et de corriger, dans la mesure du possible, les problèmes relatifs à la transparence des méthodes touchant la péréquation et la formule de financement des territoires.

Recommandation 2 :La Division des relations fédérales‑provinciales doit déterminer comment ses chercheurs et ses analystes peuvent recevoir d’autres rétroactions sur leurs travaux de recherche de divers groupes externes comme des experts du fédéralisme fiscal. La DRFP doit également tenter d’obtenir de la part des provinces et des territoires des observations qui s’ajouteront à ses plans de recherche.

1. Contexte 

1.1 Introduction 

Le présent rapport rend compte des résultats de l’évaluation de la Division des relations fédérales‑provinciales (DRFP) du ministère des Finances Canada, qui a été menée par Vérification interne et Évaluation de septembre 2010 à juillet 2011.

L’évaluation a été autorisée par le sous‑ministre, le 8 décembre 2009, dans le cadre de l’approbation du Plan d’évaluation quinquennal du Ministère. Ce plan avait été élaboré aux termes de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, qui stipule que les ministères doivent évaluer la totalité de leurs dépenses de programmes directes, y compris les aspects administratifs de toutes les dépenses législatives importantes.

En raison de l’imposante valeur des paiements de transfert et de l’absence d’évaluations antérieures, Vérification interne et Évaluation avait au début attribué une cote de risque élevé à ce secteur et lui avait donné une grande priorité. De ce fait, l’évaluation était prévue au début de la période visée par le Plan d’évaluation quinquennal. Par contre, après la planification de l’évaluation mais avant son exécution, Vérification interne et Évaluation a procédé à la vérification d’un échantillon de paiements de transfert et n’a trouvé aucune erreur. Le niveau de risque a donc été abaissé.

1.2 Profil de la Division des relations fédérales‑provinciales

1.2.1 La Division des relations fédérales‑provinciales et ses activités

La DRFP fait partie de la Direction des relations fédérales‑provinciales et de la politique sociale du ministère des Finances Canada. Elle est chargée de toutes les facettes des principaux paiements de transfert fédéraux aux provinces et aux territoires, allant de la conception à la consultation, puis à l’administration, dont les paiements de transfert comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, la péréquation et la formule de financement des territoires.

La DRFP est considérée comme étant une importante source de conseils au gouvernement au sujet du but, de la structure et du fonctionnement du système de transferts fiscaux aux provinces et aux territoires. Elle est également considérée comme le point central de l’information stratégique du Ministère concernant les accords fiscaux, le fédéralisme fiscal et les relations fédérales‑provinciales‑territoriales. La DRFP assure la liaison entre le Ministère et ses homologues des provinces et des territoires, et elle coordonne les réunions des ministres des Finances des gouvernements fédéral et provinciaux, des trésoriers et de leurs sous‑ministres.

Les programmes fédéraux de paiements de transfert à d’autres administrations existent depuis le début de la Confédération, en 1867. À l’occasion, de nouveaux programmes de paiements de transfert sont instaurés et d’autres sont renouvelés à intervalles réguliers pour apporter des améliorations à ces programmes. La fonction de recherche, d’analyse et de consultation stratégiques de la DRFP s’applique à tous les programmes de paiements de transfert importants, nouveaux ou existants, qui sont destinés aux provinces et aux territoires. Elle appuie le processus de renouveau, par exemple, au moyen d’analyses pour déterminer les répercussions de diverses propositions sur le budget fédéral. Ces analyses favorisent la discussion avec les provinces et les territoires, et elles appuient l’élaboration de conseils stratégiques à l’intention du ministre des Finances.

La DRFP sert de liaison entre le Ministère et ses homologues des provinces et des territoires. Elle coordonne le contenu des réunions et consultations intergouvernementales, et elle y contribue. Ces réunions et consultations, y compris les échanges de correspondance, les réunions bilatérales et la participation active aux travaux d’un certain nombre de comités dirigés par la DRFP, jouent un rôle important dans la gestion globale des programmes de paiements de transfert.

Les activités de la DRFP visent les trois objectifs clés[2] suivants :

  • Administration exacte, transparente et rapide des programmes de paiements de transfert
  • Soutien durable à long terme, stable et financièrement responsable du transfert fondé sur une formule à l’intention des provinces et des territoires
  • Gestion efficace des accords fiscaux fédéraux‑provinciaux‑territoriaux

1.2.2 Organisation

La DRFP se compose de cinq sections.

Transfert canadien en matière de santé, Transfert canadien en matière de programmes sociaux et Élaboration de politiques pour le Nord

Cette section gère les transferts fédéraux aux provinces et aux territoires à l’appui des soins de santé (Transfert canadien en matière de santé) et de l’enseignement postsecondaire, de l’aide sociale et des services sociaux, y compris le développement de la petite enfance (Transfert canadien en matière de programmes sociaux). Elle administre également certains fonds fiduciaires indépendants et le Transfert pour la réduction du temps d’attente. De concert avec les représentants des territoires, la section élabore aussi des politiques sur divers enjeux concernant les territoires tels que l’administration des limites d’emprunt et les répercussions fiscales de l’utilisation des ressources et du développement du Nord.

Élaboration de la politique sur la péréquation et la formule de financement des territoires

De concert avec les représentants des provinces et des territoires, cette section élabore des conseils stratégiques sur tous les aspects des programmes liés à la péréquation et à la formule de financement des territoires, notamment la capacité fiscale, l’univers de revenus convenables, les incidences des paiements sur les budgets et les stimulants pour le développement économique.

Recherche sur les transferts

Cette section effectue des travaux de recherche qui appuient l’amélioration et la mise à jour des principaux programmes de transfert, y compris le programme de péréquation. La section effectue également le suivi et l’évaluation de l’efficacité d’autres accords de transfert, et elle fournit des conseils stratégiques pour améliorer ces accords.

Planification stratégique

Cette section est chargée d’élaborer des stratégies globales pour mobiliser les ministres des Finances provinciaux et leurs sous‑ministres. Elle fournit aussi les résultats de recherches et d’analyses aux fins d’utilisation dans les discours des ministres et à la période de questions, de même que pour informer les médias. En outre, elle veille à ce que le Ministère dispose des renseignements nécessaires au sujet des propositions mises de l’avant par les provinces, les groupes de réflexion et les universitaires, qui influent sur les relations fiscales fédérales‑provinciales‑territoriales et sur des sujets connexes.

Paiements et prévisions des programmes

Cette section est chargée de calculer et de traiter de façon exacte les paiements aux provinces et aux territoires dans le cadre des programmes de la péréquation, du Transfert canadien en matière de santé, du Transfert canadien en matière de programmes sociaux, du Transfert pour la réduction des temps d’attente et de la formule de financement des territoires. Cette section calcule également les paiements aux termes des Accords atlantiques et des subventions législatives de même que des recouvrements en vertu de l’abattement d’impôt du Québec, et elle administre divers prêts.

1.2.3 Ressources 

Le tableau 1 présente les ressources de la DRFP pour 2010‑2011.

Tableau 1 : Ressources pour l’exercice 2010‑2011[3]
  Frais de fonctionnement réels (en millions de dollars)  
 
 
Équivalents temps plein Personnel Autres Total
(en millions de $)
31 2,7 0,1 2,8

2. Objectifs et portée de l’évaluation

L’évaluation avait pour objectif d’évaluer la pertinence et le rendement (l’efficacité, l’efficience et l’économie) de la DRFP en insistant sur ses deux fonctions fondamentales : 1) administration des programmes de paiements de transfert; 2) recherche, analyse et consultation stratégiques. L’évaluation portait sur des dépenses de programme directes annuelles d’environ trois millions de dollars, et elle s’est concentrée principalement sur les activités de la DRFP au cours de la période allant de 2005 à 2010.

3. Méthodologie 

3.1 Approche retenue pour l’évaluation 

L’approche méthodologique utilisée pour cette évaluation avait pour but d’examiner deux enjeux d’évaluation fondamentaux : (1) la pertinence, qui représente une évaluation du caractère approprié continu de l’approche actuelle au regard de l’administration et de la fonction stratégique relative aux programmes de paiements de transfert, y compris l’harmonisation et l’uniformité des priorités ainsi que les rôles et responsabilités du gouvernement; (2) le rendement, qui constitue une évaluation de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie des fonctions de la DRFP.

La DRFP consacre plus des deux tiers de ses ressources à la recherche, à l’analyse et à la prestation de conseils stratégiques, à l’appui du perfectionnement et du renouvellement continus des programmes de paiements de transfert. Par conséquent, l’évaluation de la fonction stratégique est un élément essentiel de la présente évaluation.

Les fonctions stratégiques ont rarement fait l’objet d’évaluations, au gouvernement du Canada ou dans d’autres administrations, surtout en raison des défis méthodologiques que pose la création d’un lien de cause à effet entre les conseils stratégiques et les décisions stratégiques. La recherche, l’analyse et la consultation assurées par les fonctions stratégiques peuvent éclairer ou influencer la prise de décisions stratégiques, mais au bout du compte, ces décisions reviennent aux représentants élus. Cela pose un problème d’attribution, en ce sens que les décisions stratégiques ne peuvent pas être attribuées directement à la fonction stratégique. Afin de régler ce problème dans la mesure du possible, Vérification interne et Évaluation a exécuté un examen approfondi des pratiques actuelles aux échelles nationale et internationale, et elle a retenu les services d’experts de l’extérieur pour élaborer une approche au regard de l’évaluation de la fonction stratégique qui donnerait des résultats informatifs et utiles[4]. Suivant cette approche, les évaluateurs ont examiné la qualité de la fonction stratégique de la DRFP ainsi que la pertinence et le caractère adéquat de ses processus et de ses ressources. La prémisse de cette approche veut que si les décideurs du gouvernement ont accès en temps opportun à des conseils stratégiques pertinents et de grande qualité qui leur permettent de prendre des décisions, il serait alors raisonnable de prétendre que la fonction stratégique a contribué, dans la mesure du possible, à la réalisation des résultats du Ministère.

L’évaluation de la qualité de la fonction stratégique reposait sur un ensemble de critères pour les conseils stratégiques de grande qualité relevés par Mark Schacter[5].

L’approche retenue pour l’évaluation englobait également des éléments d’une évaluation organisationnelle inspirée de la fiche de rendement équilibrée, qui a examiné les relations de la DRFP avec ses clients et ses intervenants, le caractère approprié de sa structure organisationnelle et de ses processus internes et le niveau de ses ressources financières et humaines. Cette facette de la méthodologie reposait sur la prémisse généralement acceptée voulant que si une organisation doit atteindre ses objectifs selon un bon rapport coût-efficacité, elle doit bien comprendre les besoins des clients et des intervenants, et ses employés doivent posséder les compétences et les ressources nécessaires pour mettre en œuvre les processus appropriés qui permettront de répondre aux besoins des clients et des intervenants.

Vérification interne et Évaluation a étalonné l’approche d’évaluation et l’effort requis d’après les risques liés aux diverses composantes de la fonction de consultation stratégique. En raison de l’imposante valeur financière des paiements de transfert, par exemple, la DRFP avait déjà effectué de nombreuses vérifications et études. L’évaluation a mis à contribution les travaux de supervision afin d’éviter le double emploi. L’évaluation reposait sur la récente vérification interne menée par Vérification interne et Évaluation de la gestion des paiements de transfert, dans le cadre des travaux annuels effectués par le Bureau du vérificateur général du Canada et des experts‑conseils de l’extérieur, afin de réduire les travaux d’évaluation dans les domaines ayant déjà été évalués.

3.2  Questions examinées 

Le tableau 2 présente les questions examinées dans le cadre de l’évaluation et les sources de données pertinentes. Afin d’optimiser le niveau de rigueur et faire en sorte que les conclusions soient appuyées par une multitude de sources de données, les quatre sources de données qui suivent ont été utilisées : (1) Examen de la documentation; (2) Entrevues auprès des principaux informateurs (représentants du ministère des Finances Canada, des provinces et des territoires de même que des experts du fédéralisme fiscal); (3) Vérifications et autres études; (4) Sondage sur les services.

Tableau 2 : Questions examinées et sources de données
Remarque : La marque « X » indique que cette source de données a été utilisée.
Questions examinées Sources des données
 
Documentation Entrevues Vérifications et autres études Sondage sur les services
Pertinence
  1a. L’approche actuelle au regard de
   l’administration des paiements de transfert
   est‑elle encore appropriée?
X X
  1b. La fonction d’analyse stratégique
   de la DRFP est‑elle pertinente?
X X
Rendement : Atteinte des résultats attendus
  2a. Les paiements sont‑ils effectués
   de façon exacte, selon le calendrier
   établi? Le système actuel de versement
   des paiements de transfert est‑il efficient
   et économique? Le processus ou le
   modèle de versement pose‑t‑il problème
   (p. ex., viabilité à long terme)?
X X X X
  2b. Existe‑t‑il d’autres systèmes de
   paiement mieux conçus qui permettraient
   une distribution plus efficiente des fonds?
X X
  2c. Les formules, simulations et données
   utilisées pour calculer chaque paiement
   constituent‑elles une représentation
   fidèle de l’objectif du paiement?
X X X
  2d. L’analyse stratégique effectuée
   par la DRFP est‑elle efficace, efficiente,
   économique, exécutée en temps opportun
   et de grande qualité?
X X X

  2e.  Un autre organisme de la fonction
   d’analyse stratégique de la DRFP
   serait‑il plus efficace et plus efficient?

  La structure organisationnelle, les processus,
   les ressources et les outils permettent‑ils
   une administration efficace et efficiente
   des programmes de paiements de transfert?

X X X

Collecte et analyse des données 

Les données utilisées dans la présente évaluation proviennent en grande partie de l’examen de la documentation et des entrevues. Elles ont été complétées par un sondage sur les services qui nous a renseignés sur l’importance relative des résultats de la DRFP et le niveau de satisfaction du personnel et de la haute direction au sujet de ces résultats. Les données financières de la DRFP pour la période allant de 2005 à 2010 ont également servi à mesurer l’efficience et l’économie de ses activités.

3.3.1 Méthodes de collecte de données

Examen de la documentation

Cette source de données a permis aux évaluateurs de mieux comprendre les activités de la DRFP et le contexte dans lequel fonctionne la Division. Parmi les documents évalués, mentionnons les rapports sur les plans et les priorités, les rapports ministériels sur le rendement, des documents d’information, des documents de nature financière et d’autres documents liés au budget, divers documents et commentaires portant sur divers paiements de transfert, des documents étrangers et canadiens sur le fédéralisme fiscal, les délibérations et les recommandations du Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires et les délibérations et recommandations du Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal.

Entrevues auprès des principaux informateurs

Cette source de données a pour but principal de recueillir des renseignements sur la mesure dans laquelle la DRFP a pu atteindre ses objectifs et obtenir les résultats attendus de façon efficiente et économique. Ces entrevues ont été effectuées entre octobre 2010 et avril 2011. Des questionnaires différents ont été remis à chaque groupe d’informateurs clés. Le tableau 3 indique les catégories et le nombre des principaux informateurs participants :

Tableau 3 : Entrevues selon la catégorie et le nombre de principaux informateurs
Catégorie Nombre
Représentants du ministère des Finances Canada 13
Représentants des provinces et des territoires 11
Universitaires et autres experts 7
Total 31

Vérifications et autres études

Des renseignements pertinents ont été examinés et extraits de quatre vérifications et études : Vérification de la gestion des paiements de transfert aux provinces et aux territoires(2010) de Vérification interne et Évaluation, document d’Ernst & Young portant sur l’examen des documents relatifs aux contrôles internes existants qui régissent le processus de paiements de transfert, vérification du programme de péréquation dans le Rapport du vérificateur général du Canada - Avril 1997 et étude sur les transferts fédéraux aux provinces et aux territoires dans le Rapport de la vérificatrice générale du Canada de décembre 2008.

Sondage sur le service

Un sondage a été effectué pour déterminer en quoi le personnel et la haute direction ont évalué les résultats stratégiques de la DRFP à l’aide des critères d’évaluation de la qualité présentés à la sous-section 3.1. Ce sondage était expérimental, mais il avait pour but d’évaluer la qualité et l’utilité de la fonction stratégique de la DRFP du point de vue du personnel et de la direction du ministère des Finances Canada. Au total, douze réponses ont été reçues. Les résultats de ce sondage ont été utilisés de concert avec les renseignements recueillis au moyen d’entrevues visant à élaborer une évaluation globale de la qualité de la fonction stratégique de la DRFP.

3.3.2 Analyse des données 

Les données recueillies auprès de diverses sources ont été analysées à l’aide de l’approche suivante. L’équipe d’évaluation a analysé les constatations émanant des entrevues et portant sur le contenu thématique. Les thèmes dégagés par deux évaluateurs principaux ont été comparés puis vérifiés par d’autres évaluateurs de Vérification interne et Évaluation. Les écarts d’interprétation des constatations issues des entrevues ont été comblés dans le cadre des délibérations des évaluateurs. L’information recueillie au moyen des diverses sources de données a été comparée pour confirmer les principales constatations, ce qui a ensuite servi à formuler des conclusions et des recommandations.

3.4 Limites de la méthodologie 

Les limites de la méthodologie ont trait à l’échantillon non aléatoire des entrevues des principaux informateurs, la taille réduite de l’échantillon des participants, la non‑prise en compte de l’administration des programmes de paiements de transfert dans le sondage sur les services et l’absence de données repères comparables pour déterminer l’efficience et l’économie relatives des activités de la DRFP.

En résumé :

  • L’évaluation a permis de créer des échantillons à partir de trois groupes différents : les représentants du ministère des Finances Canada, les représentants des provinces et des territoires et les experts externes du fédéralisme fiscal. Lors de la sélection des participants des provinces et des territoires, le groupe cible se limitait aux représentants qui avaient entretenu des rapports actifs avec la DRFP à titre de représentants de leur province ou territoire respectif. La constitution d’un échantillon comportant des caractéristiques d’échantillonnage souhaitables fut compliquée par la taille réduite du groupe cible. En outre, l’évaluation visait à interviewer au moins un représentant de chaque province et territoire. Même si toutes les provinces et tous les territoires ont été invités à passer une entrevue, certains ont décidé de ne pas y participer. Cette lacune, jumelée au fait que la plupart des participants ont fourni des réponses spécifiques à leur province, a entraîné une réponse collective très limitée (quoique certains thèmes généraux ont été dégagés).
  • Il a été difficile de trouver des participants de l’extérieur (des représentants des provinces ou des territoires ou des experts) qui, en plus de bien connaître le domaine, possédaient une connaissance approfondie des activités et des extrants de la DRFP ainsi que de son interaction avec les provinces et les territoires.
  • Au cours de l’évaluation, les évaluateurs ont appris que l’administration des paiements de transfert aurait dû être ajoutée aux extrants de la DRFP dans le sondage sur les services. D’autres sources de données ont été utilisées pour combler cette lacune.
  • Enfin, une évaluation approfondie de l’efficience et de l’économie des principales activités de la DRFP a été compliquée par l’absence de données repères comparables. Les activités de la DRFP sont propres au gouvernement du Canada car la DRFP doit gérer toutes les facettes des principaux programmes de paiements de transfert du gouvernement fédéral destinés aux provinces et aux territoires, allant de la conception à l’administration, en passant par la mise au point et la consultation. L’administration exige également l’application de formules complexes. Pour compenser l’absence de données repères, les données financières de la DRFP sont recueillies depuis 2005, de manière à favoriser les comparaisons d’une année à l’autre.

Malgré les limites susmentionnées, les conclusions de l’évaluation se fondaient sur plusieurs sources de données, et le fardeau de la preuve quant aux principaux problèmes était suffisamment lourd pour établir des conclusions et des recommandations raisonnablement fiables.

4. Constatations tirées de l’évaluation

4.1 Pertinence de l’administration et de la fonction stratégique

Principales constatations

Les éléments de preuve laissent entendre que l’approche actuelle au regard de l’administration des paiements de transfert et de l’organisation de la fonction stratégique au sein de la DRFP est convenable. L’approche correspond aux priorités ainsi qu’aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Dans l’ensemble, l’approche actuelle est préférable aux solutions de rechange.

Dans la présente section, l’évaluation vise à déterminer si l’approche actuelle au regard de l’administration des programmes de paiements de transfert et de l’application de la fonction stratégique au sein de la DRFP demeurent appropriées et correspondent aux priorités de même qu’aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. En vertu de l’approche actuelle, la DRFP gère la conception, la mise au point, le renouvellement et l’administration des programmes de paiements de transfert. Dans ce contexte, la présente section porte également sur la viabilité d’autres approches qui peuvent être jugées plus efficaces et efficientes.

4.1.1 Besoin soutenu et caractère approprié de l’approche actuelle et de la fonction stratégique

Le pouvoir d’administrer les programmes de paiements de transfert conféré au ministère des Finances Canada découle de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et de diverses autres lois. Le ministre des Finances est responsable de l’application des dispositions de ces lois. La DRFP appuie le Ministre dans l’exercice de ses responsabilités.

Même si le gouvernement fédéral assume la responsabilité des programmes de paiements de transfert, on insiste vivement sur les consultations intergouvernementales et publiques pour prendre des décisions au sujet des transferts intergouvernementaux, et les formules appliquées actuellement aux principaux programmes de paiements de transfert en tiennent compte. Les consultations qui ont surtout influé sur le Transfert canadien en matière de santé, par exemple, comprennent la réunion des premiers ministres tenue en l’an 2000 sur le renouvellement des soins de santé et le développement de la petite enfance, la Commission de 2002 sur l’avenir des soins de santé au Canada, le Rapport de 2002 du Comité sénatorial permanent des Affaires sociales, de la science et de la technologie sur la santé des Canadiens – Le rôle du gouvernement fédéral, l’Accord sur le renouvellement des soins de santé conclu par les premiers ministres en 2003, le Plan décennal pour consolider les soins de santé conclu en 2004 et les engagements du gouvernement fédéral dans le budget de 2007.

Dans le discours du Trône de 2006, le gouvernement du Canada s’est engagé à rétablir l’équilibre budgétaire. Il en a fait autant dans le budget de 2007 en ajoutant plus de 39 milliards de dollars en fonds nouveaux et en examinant les formules des principaux programmes de paiements de transfert, qui reflétaient, dans une grande mesure, la mise œuvre des recommandations formulées en 2006 par le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires.

Les paiements de transfert du gouvernement fédéral continuent de fournir un soutien financier important aux provinces et aux territoires, et leur permettent d’offrir aux Canadiens et aux Canadiennes divers programmes sociaux. Les activités de la DRFP au chapitre de l’administration de ces paiements, et la mise en valeur accrue des programmes de paiements de transfert, correspondent aux priorités du gouvernement fédéral. En outre, la majorité des participants de toutes les catégories ont indiqué que l’approche actuelle en matière d’administration des programmes de paiements de transfert, qui met l’accent sur les consultations intergouvernementales et publiques, était convenable et conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.

4.1.2 Faisabilité d’autres approches

Même si la responsabilité première des programmes de paiements de transfert incombe au gouvernement fédéral, les consultations intergouvernementales, par l’intermédiaire de nombreux comités formellement structurés, jouent un rôle déterminant dans la conception des programmes de paiements de transfert.

Un examen des documents pertinents a poussé les évaluateurs à se concentrer sur Shah et Blochlinger et Charbit, qui ont relevé trois grandes catégories d’accords institutionnels pour les transferts intergouvernementaux : (1) modèle d’organisme central/national; (2) modèle d’organisme indépendant; (3) modèle de tribune intergouvernementale. Le modèle d’organisme central/national, en vertu duquel les transferts intergouvernementaux sont gérés par un gouvernement central, est souvent critiqué car on croit que le gouvernement central (fédéral) est naturellement porté à participer très activement au processus décisionnel sub‑central (provincial), ce qui pourrait réduire les avantages de la décentralisation. Par contre, les économistes Blöchliger et Charbit de l’Organisation de coopération et de développement économiques[6] soulignent que le modèle d’organisme indépendant, qui attribuerait la responsabilité des transferts intergouvernementaux à un organisme indépendant distinct, pourrait ne pas disposer de la souplesse nécessaire pour répondre aux besoins sub‑centraux (provinciaux) légitimes, et le modèle d’organisme indépendant a tendance à introduire une plus grande complexité dans la conception des transferts intergouvernementaux.

Selon l’économiste de la Banque mondiale Shah[7], les tribunes intergouvernementales offrent la meilleure solution de rechange au modèle d’organisme gouvernemental central/national et au modèle d’organisme indépendant car les consultations intergouvernementales permettent à tous les intervenants admissibles de prendre part aux décisions concernant les programmes de transfert.

Le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires a également examiné des modèles de rechange pour l’administration des paiements de péréquation. Pour préciser, il a tenté de déterminer si le gouvernement fédéral devrait établir un organisme indépendant permanent chargé de fournir continuellement des conseils sur la péréquation et la formule de financement des territoires et d’examiner périodiquement les écarts entre les provinces. Le Groupe d’experts a examiné les points de vue d’un grand nombre d’experts, y compris des représentants des provinces et des territoires. Dans le cadre du processus de consultation, les participants ont rejeté majoritairement l’idée de remplacer l’actuel processus intergouvernemental par un organisme indépendant sans lien de dépendance. La majorité des provinces ont également soutenu que « le gouvernement fédéral doit garder la responsabilité du programme plutôt que de la transférer à un organisme qui n’aurait pas de comptes à rendre directement aux Canadiens »[8]. Le Groupe d’experts a également fait remarquer que les organismes indépendants sont davantage sujets à une plus grande complexité, et il en est venu à la conclusion qu’il n’y a pas d’avantage à remplacer l’approche actuelle au regard de la gestion de la péréquation et de la formule de financement des territoires.

Au cours de l’évaluation, une minorité de participants ont prétendu qu’il conviendrait davantage au Canada d’établir un organisme sans lien de dépendance avec le gouvernement pour administrer les programmes de paiements de transfert. Pourtant, ils ont soutenu majoritairement que l’administration et la gestion de ces programmes exigent un haut niveau d’interaction entre le gouvernement et l’administrateur. En fait, ils ont déclaré que la DRFP, comme entité du ministère des Finances Canada, est bien placée pour faciliter cette interaction. En outre, compte tenu des caractéristiques et des exigences du Canada, la structure et le mécanisme actuels sont convenables, et aucun changement radical à la structure existante n’a été jugé nécessaire.

En outre, la plupart des répondants du ministère des Finances Canada ont indiqué que la fonction stratégique fait partie intégrante des activités de la DRFP, sans quoi elle ne serait pas en mesure d’exécuter son mandat. L’administration des paiements de transfert et la fonction stratégique sont jugées complémentaires, et la modification de la structure actuelle a été jugée comme étant contre‑productive.

Même si aucune approche de rechange n’a été préconisée, les participants de l’extérieur du ministère des Finances Canada ont proposé des améliorations à l’approche actuelle, en particulier aux processus visant l’interaction entre les provinces/territoires et la DRFP. Cet élément est abordé de façon plus détaillée à la section 4.2.1.2.

4.2 Rendement 

Cette section porte sur la mesure dans laquelle la DRFP a atteint ses objectifs et ses résultats de façon efficiente et économique. Cet examen débute par une évaluation de l’atteinte de l’objectif de la DRFP au plan des calculs exacts et opportuns et du décaissement des paiements de transfert. Suit une évaluation du caractère approprié de la mise en œuvre des formules de paiements de transfert. Puis, la qualité et l’efficacité de la recherche, de l’analyse et de la consultation stratégiques de la DRFP sont examinées. Enfin, les données sur les ressources humaines et financières sont étudiées pour en déterminer l’efficience et l’économie.

4.2.1 Efficacité 

Principales constatations

Tous les éléments de preuve indiquent que les paiements de transfert sont exacts et opportuns. Aucun problème n’a été soulevé au sujet des processus de paiement.

De façon générale, les méthodes actuelles sont réputées propices à l’atteinte des objectifs des programmes. Toutefois, certains problèmes de transparence des méthodes ont été soulevés et nécessitent des précisions et une attention supplémentaire.

Dans l’ensemble, la fonction stratégique a été jugée comme étant efficace et de bonne qualité. Cependant, l’obtention de commentaires des provinces et des territoires, de même que des sources externes, permettrait d’accroître la qualité de la recherche et de l’analyse effectuées par la DRFP.

4.2.1.1   Exactitude et rapidité du calcul et du versement des paiements de transfert

Les lois et règlements fédéraux représentent le fondement des processus particuliers qui doivent être appliqués pour le calcul et le décaissement des paiements de transfert[9]. Dans la présente section, les évaluateurs examinent la mesure dans laquelle ces processus ont été respectés, et les calculs des droits aux paiements et les versements étaient exacts et opportuns.

Le texte sur les processus opérationnels de la DRFP[10] énonce une procédure exhaustive visant « le traitement, le décaissement et l’enregistrement complets et exacts des paiements de transfert dans les états financiers ministériels ». Le document décrit également les rôles et responsabilités des principaux intervenants de la DRFP et de la Direction de la gestion financière du ministère des Finances Canada pour faire en sorte que le calcul des droits à des paiements de transfert soit conforme aux lois, règlements et modifications ultérieures, et que les sources de données soient convenables.

L’exactitude et la rapidité du calcul et du versement des paiements de transfert ont fait l’objet d’études et de vérifications internes et externes au cours des dernières années. En 2010, par exemple, Vérification interne et Évaluation a effectué une vérification de la gestion des paiements de transfert aux provinces et aux territoires. Dans le cadre de cette vérification, un échantillon de 43 opérations qui incluaient des paiements pour les quatre principaux paiements de transfert à toutes les provinces et à tous les territoires (évalués à environ 3,3 milliards de dollars) a été mis à l’essai et analysé. La vérification a permis de constater, entre autres, que les opérations ont été enregistrées de façon exacte et que les sommes ont été décaissées avant la date limite.[11]

En 2010, le cabinet d’experts‑conseils Ernst & Young a effectué un bref examen des contrôles internes existants dans le processus des paiements de transfert. Cet examen avait comme but principal de mettre à l’essai les principaux contrôles afin d’en déterminer l’efficacité. Les experts‑conseils ont conclu que même si certains contrôles pourraient être améliorés, dans l’ensemble, les principaux contrôles étaient en place et avaient été validés à l’interne.

Des entrevues auprès des représentants du Ministère renfermaient une question visant particulièrement à déterminer dans quelle mesure les processus et les étapes, décrits dans le texte susmentionné sur les processus opérationnels, ont été suivis de façon constante. Les répondants ayant participé directement aux paiements et aux estimations ont affirmé avoir toujours respecté les étapes et les processus décrits dans le texte susmentionné.

La majorité des répondants des provinces et des territoires ont exprimé leur satisfaction à l’égard de l’exactitude et de la rapidité du versement des paiements de transfert.

4.2.1.2   Caractère approprié de la mise en œuvre des formules de paiements de transfert

La DRFP doit mettre en œuvre les formules de paiement de transfert. Ces formules ont évolué pour atteindre leur forme actuelle au cours de décennies de consultations intergouvernementales et publiques. Les méthodes appliquées aux paiements de transfert sont présentées principalement dans la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et dans le Règlement sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les données utilisées pour calculer les paiements de transfert proviennent de Statistique Canada, de l’Agence du revenu du Canada et d’autres sources.

Aucun répondant n’a fait part de préoccupations dignes de mention au regard de la mise en œuvre des formules du Transfert canadien en matière de santé et du Transfert canadien en matière de programmes sociaux. La majorité des participants ont déclaré que les méthodes et les formules utilisées sont simples. Vu que la plupart des participants ont insisté sur la méthodologie des paiements de péréquation et de la formule de financement des territoires, la présente section porte principalement sur les méthodes applicables à ces deux paiements de transfert.

La majorité des participants de toutes les catégories ont indiqué que les méthodes actuelles sont appropriées et qu’elles favorisent l’atteinte des objectifs des programmes de paiements de transfert. Toutefois, un grand nombre de répondants des provinces et des territoires et de répondants externes ont exprimé des préoccupations au regard de la façon dont des changements ont été apportés au programme de péréquation et à la formule de financement des territoires, sans que les provinces et les territoires n’aient été convenablement consultés. Les répondants ont qualifié cette démarche comme étant un « manque de transparence ». Comme l’a mentionné l’un des répondants, « nous devrions être en mesure de comprendre les changements même si nous ne les approuvons pas ». Compte tenu des répercussions de ces changements sur les provinces et les territoires, on suggère de les intégrer dans un processus de consultation plus vaste devant déboucher sur l’élaboration de politiques influant sur les programmes de paiements de transfert.

Quelques participants des provinces et des territoires estiment que l’accès difficile aux données, aux simulations et à la méthodologie démontre un manque de transparence. Cette constatation a limité leur capacité de déterminer l’exactitude des paiements.

Plusieurs répondants du ministère des Finances Canada ont indiqué qu’ils sont conscients de certains de ces problèmes, mais ils font remarquer qu’une partie des données ne peut pas être divulguée pour des motifs de confidentialité. Ils ont ajouté que la DRFP a déjà pris certaines mesures, notamment la mise en place de webinaires proactifs à compter du début de 2011 pour expliquer les détails des méthodes et approches utilisées pour calculer les paiements de transfert. Ils ont également fait remarquer que la DRFP était toujours prête à discuter et à répondre aux questions pertinentes. Ces mesures additionnelles ont été reconnues par la majorité des répondants des provinces et des territoires, mais ces derniers ont également indiqué que ces webinaires n’offraient pas la possibilité d’une interaction suffisante avec les participants. Les participants des provinces et des territoires ont souligné l’utilité des rencontres en personne, en particulier pour discuter de questions importantes.

Certains experts participants ont également suggéré que la DRFP et le Ministère devraient améliorer la transparence des programmes de la péréquation et de la formule de financement des territoires.

De nombreux répondants du Ministère ont déclaré que l’actuel système de calcul à estimation unique pour les droits à la péréquation et à la formule de financement des territoires a imposé un lourd fardeau à la DRFP, l’obligeant à faire un calcul exact dès la première tentative. Cependant, on a également mentionné que ce système fonctionne bien depuis son adoption en 2007. Certains répondants des provinces et des territoires ont exprimé leur préférence pour le système à deux estimations qui, selon eux, accorderait davantage de latitude à la DRFP pour corriger les erreurs et effectuer des mises à jour.

La majorité des éléments de preuves examinés ont permis de conclure que les méthodes appliquées aux paiements de transfert sont généralement convenables et mises en œuvre selon les objectifs annoncés. Toutefois, quelques questions liées à la transparence de la gestion du programme de péréquation et de la formule de financement des territoires ont été soulevées et nécessiteront un examen plus poussé.

Le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires avait recommandé au Ministère d’améliorer la transparence et les communications. Dans son Rapport sur les plans et les priorités 2010‑2011, le ministère des Finances Canada s’est engagé à améliorer la transparence du système des transferts fédéraux. Dans ce contexte, la recommandation qui suit vise à corriger, dans la mesure du possible, les problèmes liés à la transparence des méthodes.

Recommandation 1 : La Division des relations fédérales-provinciales devrait maintenir ses efforts pour collaborer avec les provinces et les territoires afin de déterminer clairement et de corriger, dans la mesure du possible, les problèmes relatifs à la transparence des méthodes relatives à la péréquation et à la formule de financement des territoires.

4.2.1.3 Qualité et efficacité de la fonction stratégique

La fonction stratégique est une activité fondamentale de la DRFP, et elle joue un rôle important dans l’amélioration continue et le renouvellement des programmes de paiements de transfert. La DRFP consacre des efforts considérables à cette fonction. La présente partie du rapport renferme un examen de la qualité et de l’efficacité de cette fonction. Les constatations issues des entrevues auprès des participants ont été complétées par un sondage utilisé pour déterminer dans quelle mesure les résultats de la DRFP ont satisfait aux critères de qualité énoncés à la sous‑section 3.1.

Au sein de la DRFP, la recherche, l’analyse et la consultation stratégiques prennent deux formes : (1) réactive, où le processus débute par des demandes de l’extérieur de la DRFP (par exemple, une province); (2) proactive, où l’analyse et la recherche sont effectuées à l’interne et les questions sont déterminées d’après la compréhension des programmes par les employés. La recherche et l’analyse proactives reposent habituellement sur la consultation des principaux participants et intervenants.

Tous les participants du Ministère ont mentionné la grande qualité de la fonction stratégique de la DRFP, qui a établi un processus d’examen interne faisant appel à la participation d’employés à divers niveau d’ancienneté, allant généralement de l’analyste au chef, au chef principal et au directeur. Le processus d’examen vise à offrir le niveau convenable de contrôle de la qualité pour garantir une fonction de recherche, d’analyse et de consultation stratégiques de grande qualité.

D’après les employés, la DRFP a réussi à établir de bonnes relations avec les autres directions du Ministère, les autres ministères et organismes centraux, les provinces et les territoires et, dans une moindre mesure, les universitaires. Pour préciser, la DRFP communique régulièrement avec le Bureau du Conseil privé et les Affaires intergouvernementales pour les tenir à jour sur les plus récentes préoccupations et nouvelles au regard des relations et activités intergouvernementales. En outre, la DRFP maintient la communication avec de nombreux ministères, dont Santé Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada, en particulier au sujet des enjeux à long terme en matière de santé et de politique sociale. La plupart des répondants ont indiqué que la communication régulière avec ces organisations est essentielle pour l’exécution des obligations de la DRFP. On a indiqué que la direction comprend l’importance de ces échanges pour la DRFP, et elle encourage les employés à entretenir cette relation. Même si la DRFP n’entretient que des rapports limités avec les chercheurs et les analystes d’autres pays, les employés ont déclaré qu’ils suivent attentivement l’évolution de la situation dans divers pays afin de tirer des leçons pour le Canada.

La majorité des répondants des provinces et des territoires estiment que les travaux et les recherches stratégiques de la DRFP sont de grande qualité. Les travaux présentés à la réunion du Sous‑comité des transferts, en octobre 2010, ont été cités comme exemples de travaux de bonne qualité effectués par la DRFP. Cependant, certains répondants ont indiqué que la qualité des travaux n’était pas uniforme d’un sujet à l’autre. Les préoccupations relatives à la qualité qui ont été mentionnées par certains répondants comprenaient la tendance de certains travaux de recherche et analyses à comporter un objectif restreint et à adopter une position stratégique particulière. Par ailleurs, certains rapports semblaient être en forme d’ébauche perpétuelle, et les commentaires reçus ne semblaient pas avoir été intégrés à la version finale des rapports.

Certains répondants des provinces et des territoires ont indiqué que la qualité des travaux d’analyse de la DRFP pourrait être améliorée si la DRFP était davantage disposée à tirer profit de l’expertise des provinces et des territoires dans ces domaines. Ces personnes ont vivement exprimé le désir de participer activement à l’élaboration et à la préparation de plans de recherche visant à améliorer les programmes de paiements de transfert. On a également suggéré de fournir les documents d’accompagnement et de réunion au moins une semaine à l’avance pour que les représentants des provinces et des territoires puissent les examiner et établir leur position afin de contribuer de façon plus significative à la discussion. D’autres ont proposé à la DRFP d’utiliser les périodes entre les renouvellements pour effectuer des travaux de recherche à long terme ainsi que d’afficher des organigrammes à jour sur le site Web du Ministère pour informer les représentants des provinces et des territoires sur les personnes responsables de chaque dossier afin de faciliter l’accessibilité.

La majorité des répondants des provinces et des territoires estiment que leur relation avec la DRFP est excellente. Ils ont indiqué que les chercheurs et les autres employés de la DRFP étaient toujours accessibles, accueillants, accommodants et disposés à fournir des renseignements. La relation a toutefois été décrite comme étant à sens unique (amorcée en grande partie par les provinces et les territoires). La majorité des experts participants ont qualifié de spéciale la nature de leur relation avec les chercheurs et les employés de la DRFP, et tous ont conservé une bonne impression globale des chercheurs et des analystes. Le groupe a été perçu comme étant compétent au plan technique et travaillant. Un petit nombre d’experts qui étaient davantage exposés à la recherche et à d’autres travaux d’analyse stratégique au sein de la DRFP ont qualifié cette relation comme étant de grande qualité.

La majorité des experts ont indiqué ne pas être suffisamment exposés aux travaux de recherche et d’analyse stratégiques de la DRFP pour être en mesure de commenter sur leur qualité. Même si l’on comprend que certains travaux peuvent être de nature confidentielle, ils ont soutenu que l’absence d’exposition suffisante à l’extérieur et le manque d’examen influenceraient de façon négative la qualité des travaux de recherche et d’analyse stratégiques de la DRFP. Les répondants ont suggéré un compromis en vertu duquel les travaux de recherche stratégique profiteraient d’un examen extérieur tout en respectant les éléments de nature sensible. Ils ont donné des exemples d’autres ministères, notamment Statistique Canada et l’Agence du revenu du Canada, où ces problèmes de sensibilité ont été corrigés en établissant des comités consultatifs d’experts de l’extérieur composés d’universitaires et d’autres experts possédant une cote de sécurité convenable. On a suggéré que le ministère des Finances Canada organise des conférences et des ateliers réguliers (et y participe), où la DRFP pourrait présenter ses approches pour donner de l’information et en recevoir du public et des experts.

Dans son rapport de 2006, le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires recommandait, de façon générale, une approche plus inclusive de même que diverses mesures dans le but de mettre en œuvre un « processus constructif pour des discussions continues entre les représentants des provinces et du gouvernement fédéral ». Le Groupe a insisté sur l’importance de la « recherche universitaire permanente en matière de péréquation par l’intermédiaire de nombreuses organisations existantes et d’organismes de recherche de même que sur le soutien combiné des provinces et du gouvernement fédéral »[12].

Les résultats du sondage indiquent que la majorité des participants sont très satisfaits de la qualité des travaux stratégiques de la DRFP. Sur une échelle de qualité de 2 « très satisfait » à -2 « très insatisfait », la note moyenne se situait à 1,7. Pour la qualité des documents de recherche et des documents stratégiques présentés aux réunions fédérales‑provinciales‑territoriales, la note moyenne se situait à 1,25.

Pour conclure, d’après les éléments de preuve recueillis, la recherche, l’analyse et la consultation stratégiques de la DRFP sont généralement perçues comme étant de grande qualité. Il a été suggéré que la qualité des travaux de la DRFP pourrait être améliorée davantage par la participation accrue des experts et une meilleure représentation des provinces et des territoires. La recommandation qui suit est formulée dans un esprit d’amélioration continue.

Recommandation 2 : La Division des relations fédérales‑provinciales (DRFP) devrait déterminer en quoi ses chercheurs et ses analystes peuvent recevoir d’autres rétroactions sur leurs travaux de recherche de divers groupes externes, y compris des experts du fédéralisme fiscal. La DRFP devrait également tenter d’obtenir des commentaires des provinces et des territoires qui s’ajouteront à leurs plans de recherche.

4.2.2 Efficience et économie 

Cette section détermine dans quelle mesure la DRFP effectue ses activités d’une manière efficiente et économique. Ce thème a été évalué à l’aide de données sur les ressources financières et humaines, d’examens de documents et d’entrevues à l’interne. Les évaluateurs ont examiné l’acquisition et l’utilisation des ressources de la DRFP relativement à l’administration de ses programmes, activités et résultats stratégiques qui appuient les résultats attendus.

Principales constatations

Les éléments de preuve laissent entendre que la DRFP exécute ses fonctions principales de façon efficiente et économique. La DRFP a pris des mesures novatrices pour accroître l’efficience et le caractère économique de ses activités.

La DRFP compte 31 équivalents temps plein (ETP), y compris une adjointe administrative et sept cadres. À partir d’un budget de fonctionnement totalisant environ 3 millions de dollars (2010‑2011), la DRFP gère la conception et la mise au point des programmes de paiements de transfert du gouvernement fédéral; ceux‑ci transfèrent plus de 55 milliards de dollars par an aux provinces et aux territoires qui mettent en œuvre, dans certains cas, des formules très complexes. Le calcul des droits et le décaissement des montants des paiements de transfert ont été jugés très rentables car ils ne visent qu’un petit groupe (quatre membres) d’économistes qui sont perçus comme étant très expérimentés et compétents. Plus des deux tiers du personnel de la DRFP s’affairent à des travaux de recherche et d’élaboration stratégiques, à l’appui de l’élaboration et du renouvellement continus des programmes de paiements de transfert. Les autres ETP appartiennent à la Section de la planification stratégique qui appuie la liaison entre le ministère des Finances Canada et ses homologues des provinces et des territoires, y compris les réunions ministérielles.

La figure 1 présente les coûts réels liés au personnel et au fonctionnement de la DRFP pour la période de 2004‑2005 à 2010‑2011, qui affiche une certaine variation temporelle des coûts. La DRFP a fourni un soutien administratif et de secrétariat au Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, dont la mise sur pied a été commandée par le gouvernement en mars 2005. Cette démarche a fait augmenter considérablement les dépenses de la DRFP. Une fois que le Groupe d’experts a déposé son rapport en mai 2006, la DRFP a dû exécuter à l’interne une grande partie de son travail. En outre, en 2008, le gouvernement du Canada et celui de la Nouvelle‑Écosse ont créé un groupe de trois membres pour traiter les questions en suspens liées aux paiements à la Nouvelle-Écosse au titre du paiement de rajustement de la Couronne (2008‑2009). La DRFP a également aidé à organiser des consultations pancanadiennes portant sur la gestion du processus d’établissement du niveau adéquat du revenu de retraite (2008‑2009 et 2009‑2010). Tous ces événements ont accru les coûts liés au personnel et au fonctionnement de la DRFP au cours des exercices 2005‑2006, 2007‑2008 et 2008‑2009. La variation de la charge de travail de la DRFP s’est répercutée sur la courbe des frais de fonctionnement au cours de la période visée.

Figure 1. Coûts liés au personnel et au fonctionnement de la DRFP de 2004‑2005 à 2010‑2011

Figure 1: Figure 1. Coûts liés au personnel et au fonctionnement de la DRFP de 2004 2005 à 2010 2011. Pour avoir des détails, reportez-vous au paragraphe précédent.

Pratiquement tous les participants du ministère des Finances Canada ont indiqué que les activités de la DRFP ont été exécutées de façon très efficiente et économique. Ils ont souligné que même si le partage des rôles et responsabilités est clair entre les diverses sections, la DRFP était souvent en mesure de réaffecter des ressources afin de satisfaire à des besoins changeants. En prévision de l’imminent renouvellement des programmes de paiements de transfert en 2013‑2014, la DRFP a réaffecté des ressources pour satisfaire aux besoins supplémentaires en respectant son budget existant, sans demander des fonds additionnels.

Au cours des dernières années, la DRFP a également appliqué de nombreuses mesures pour réduire ses frais de fonctionnement tout en accroissant sa productivité et son efficience. Parmi ces mesures, mentionnons tout particulièrement la mise en place du « Wiki » de la DRFP et le recours accru aux conférences fondées sur Internet.

Le « Wiki » de la DRFP représente un outil Internet novateur conçu pour conserver les connaissances ministérielles et accroître la productivité par l’amélioration des communications de même que de la sauvegarde et de l’échange des renseignements. Il s’agit d’un dépôt d’information liée à la DRFP et aux programmes de paiements de transfert. Le Wiki permet aux employés de récupérer des connaissances organisationnelles et des documents sur les programmes de paiements de transfert et d’autres facettes des travaux de la DRFP à l’aide d’une seule interface conviviale. Les répondants ont décrit le Wiki comme étant un outil très utile pour accroître la productivité et un outil utile de formation qui permet d’abaisser les coûts et de réduire le temps consacré par les employés à la formation des nouveaux employés.

Les efforts déployés par la DRFP pour tirer profit de la technologie en vue d’accroître la fréquence des interactions avec les provinces et les territoires, par exemple, au moyen de conférences sur le Web, lui ont également permis de réduire son budget de déplacement. Pour réduire les coûts, les répondants des provinces et des territoires ont suggéré à la DRFP de tenir les réunions du Comité des arrangements fiscaux et du Sous‑comité des transferts au même moment et dans la même région. Ils ont indiqué qu’une telle mesure leur permettrait également de réduire leurs coûts.

Enfin, comme autre mesure de réduction des coûts, la DRFP a réduit son recours à des experts‑conseils de l’extérieur au cours des dernières années.

Dans l’ensemble, selon nos observations et notre analyse, les activités de la DRFP sont réputées efficientes et économiques. La DRFP a appliqué de nombreuses mesures pour accroître l’efficience et l’économie de ses activités.

Annexe A : Réponse de la direction et plan d’action

Annexe A : Réponse de la direction et plan d’action
Recommandation Réponse de la direction Mesures prévues Responsable Date cible
1 : La Division des relations fédérales-provinciales (DRFP) devrait maintenir ses efforts pour collaborer avec les provinces et les territoires afin de déterminer clairement et de corriger, dans la mesure du possible, les problèmes relatifs à la transparence des méthodes touchant la péréquation et la formule de financement des territoires. Acceptée. À l’heure actuelle, la DRFP s’emploie à mieux comprendre les préoccupations des provinces et des territoires en ce qui concerne la transparence de ses méthodes. La DRFP s’engage à inclure des discussions sur les problèmes de transparence aux réunions du Sous‑comité des transferts au cours des 12 prochains mois pour permettre aux représentants des provinces et des territoires d’expliquer leurs préoccupations au regard des méthodes en cours pour déterminer le droit aux transferts. La DRFP déterminera ensuite les mesures possibles pour donner suite à ces préoccupations. Division des relations fédérales-provinciales T2 2012-2013
2: La Division des relations fédérales- provinciales (DRFP) devrait déterminer comment ses chercheurs et analystes peuvent recevoir des rétroactions sur leurs travaux de recherche de divers groupes de l’extérieur, y compris des experts du fédéralisme fiscal. La DRFP devrait également obtenir des commentaires des provinces et des territoires des observations qui s’ajouteront à leurs plans de recherche.

Accepté.

Les employés de la DRFP suivent de près les commentaires des experts du fédéralisme fiscal et en font rapport à l’interne. Les travaux de ces experts sont pris en compte lorsque des options stratégiques sont envisagées. Toutefois, la DRFP doit souvent composer avec un contexte de secret budgétaire, dans lequel des éléments du plan budgétaire ne peuvent pas être discutés à l’extérieur du Ministère.

La DRFP demande périodiquement le point de vue de représentants des provinces et des territoires au sujet de ses recherches dans le cadre du processus du Sous‑comité des transferts. De plus, les représentants des provinces et des territoires peuvent fournir des commentaires sur le plan de travail du Sous‑comité des transferts. Au bout du compte, la responsabilité des programmes incombe au gouvernement fédéral.

Au cours des 12 prochains mois, la DRFP s’engage à examiner son engagement auprès des experts du fédéralisme fiscal afin de s’assurer qu’elle reçoit une rétroaction et des commentaires adéquats au sujet de ses activités de recherche.

Au cours des 12 prochains mois, la DRFP fera sa priorité de veiller à ce que les représentants des provinces et des territoires reçoivent les documents bien avant les réunions et de leur remettre davantage de rapports d’étapes sur les travaux en cours. La DRFP poursuivra la discussion sur les plans de recherche actuels avec ses collègues des provinces et des territoires, et elle sollicitera leurs commentaires.

Division des relations fédérales-provinciales T2T2T T2
2012-2013

Annexe B : Bibliographie

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[1] Canada. Ministère des Finances Canada, Rapport sur les plans et les priorités 2010‑2011.

[2] Tirés du Plan d’activités intégré de 2009‑2010 (p. 30) et du Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 (p. 22) du ministère des Finances Canada de même que d’autres sources (p. ex., la présentation de la Direction pour l’orientation des nouveaux employés). La liste a été examinée et acceptée par la DRFP dans le cadre de l’approbation du mandat de la présente évaluation.

[3] DRFP, octobre 2011.

[4] Vérification interne et Évaluation a également participé au Groupe de travail interministériel de l’évaluation du programme stratégique, présidé par le Centre d’excellence en évaluation (CEE) du gouvernement fédéral canadien, afin d’élaborer des pratiques exemplaires et d’obtenir des commentaires au sujet des méthodes d’évaluation proposées.

[5] Mark Schacter propose les critères qui suivent pour évaluer la qualité des conseils stratégiques : Sont‑ils opportuns? Sont‑ils basés sur des consultations adéquates? Leur but est-il exprimé clairement? Sont-ils logiques, font-ils une distinction entre les faits et les hypothèses, et établissent-ils des liens entre les conclusions et les recommandations? Reposent-ils sur des preuves solides? Sont-ils équilibrés, et englobent-ils plusieurs points de vue? Présentent-ils des options viables au sujet des mesures à prendre? Sont-ils pertinents au regard de la situation actuelle, et prévoient-ils l’évolution de la situation? Sont-ils bien organisés et bien présentés au lecteur? Pour plus de précisions, consultez Schacter, Mark, The Worth of a Garden: Performance Measurement and Policy Advice in the Public Service – A Discussion Paper.

[6] Blöchliger, Hansjörg et Claire Charbit, « Fiscal Equalisation », OECD Journal: Economic Studies, no. 44, 2008/1,p. 265 à 286.

[7] Shah, Anwar, « Institutional Arrangements for Intergovernmental Fiscal Transfers and a Framework for Evaluation », Intergovernmental Fiscal Transfers, Principles and Practice, éd. Robin Boadway et Anwar Shah,2007,p. 293 à 317.

[8] Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, Pour réaliser un dessein national – Remettre la péréquation sur la bonne voie, 2006.

[9] Les lois et les règlements qui suivent régissent le calcul des paiements de transfert : Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, Loi sur les paiements de péréquation compensatoires supplémentaires à la Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador, Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada – Terre-Neuve, Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada – Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, Loi sur les subventions aux provinces, Loi relative au supplément d’aide financière à Terre-Neuve, Règlement sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, Règlement sur les paiements de péréquation compensatoires relativement aux recettes extracôtières de Terre-Neuve-et-Labrador, Règlement sur les paiements de péréquation compensatoires relativement aux recettes extracôtières de la Nouvelle-Écosse, Règlement sur les paiements de péréquation compensatoires supplémentaires à la Nouvelle-Écosse et à Terre‑Neuve-et-Labrador, Règlement sur le Transfert canadien en matière de santé, Transfert canadien en matière de programmes sociaux et Transfert visant la réduction des temps d’attente.

[10] Crédit législatif des paiements de transfert, Version 4.0 – Mise à jour, 18 janvier 2010.

[11] Canada. Ministère des Finances Canada, Vérification de la gestion des paiements de transfert aux provinces et aux territoires – Rapport final.

[12] Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, Pour réaliser un dessein national – Remettre la péréquation sur la bonne voie, 2006.