Archivé - Évaluation du Programme d’emprunt des sociétés d’État

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Rapport final
Présenté par Rainer Kaufmann et Peter Burke
Kaufmann Financial Consulting

Approuvé par le sous-ministre des Finances, sur la recommandation du Comité de vérification et d’évaluation le 27 mai 2013

Table des matières

Liste des acronymes

Sommaire exécutif

1. Contexte

2. Contexte et conception de l’évaluation

3. Résultats de l’évaluation

4. Conclusions

Annexe A : Matrice des résultats.

Annexe B : Documents examinés

Annexe C : Estimation du rendement du PESE

Annexe D : Équité de la tarification des prêts

Annexe E : Compte de fonds du PESE

Annexe F: Réponse du Ministère et plan d’action

 

Liste des acronymes


BC
Banque du Canada
BDC
Banque de développement du Canada
BT
Billet de trésorerie (titre de créance; aussi appelé papier commercial)
CFE
Cadre de financement exceptionnel
CGF
Comité de gestion financière
CYCLiC
Canada Yield Curve Live Calculator (utilisé pour établir le taux d'intérêt applicable aux opérations de prêt)
EDC
Exportation et développement Canada
FAC
Financement agricole Canada
FCH
Fiducie du Canada pour l'habitation
GC
Gouvernement du Canada (souvent utilisé dans le contexte des obligations du  gouvernement du Canada)
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
OHC
Obligations hypothécaires du Canada
pb
Points de base (du taux d'intérêt, équivalant à 0,01 %)
PESE
Programme d'emprunt des sociétés d'État
RG
Receveur général
SADC
Société d'assurance-dépôts du Canada
SCHL
Société canadienne d'hypothèques et de logement
SGT
Système de gestion des transactions
STPGV
Système de transfert de paiements de grande valeur
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Trésor
Trésor public
VM01
Valeur monétaire d'un point de base (variation de la valeur d'un actif ou d'un passif lorsque le taux d'intérêt varie de 0,01 %)

Sommaire exécutif

Le Programme d'emprunt des sociétés d’État (PESE) a été introduit dans le Budget de 2007 en vue de faciliter le financement de trois importantes sociétés d'État canadiennes emprunteuses : la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), la Banque de développement du Canada (BDC) et Financement agricole Canada (FAC). Le programme vise à accroître la liquidité et l'efficacité des emprunts que contractent les sociétés d'État en obtenant des prêts directement du gouvernement du Canada (GC) à des taux qui reflètent les coûts de ce dernier. Le programme vise également à accroître la liquidité et l'efficacité du marché obligataire du gouvernement du Canada.

L'évaluation du PESE a été effectuée dans le cadre du Programme d'évaluation de la trésorerie. Son objectif était d'évaluer la pertinence, la mise en œuvre et le rendement du PESE. L'évaluation se veut utile aux fonctionnaires du ministère des Finances du Canada (ministère des Finances), aux sociétés d'État participantes, aux Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), à la Banque du Canada (BC), aux parlementaires et au public. La portée de cette évaluation concerne les activités du PESE depuis sa création en 2008 jusqu'en 2012, et l’évaluation a été effectuée au cours de la période allant de juillet 2012 à décembre 2012.

Une analyse de l'information recueillie a permis de tirer les conclusions suivantes.

Pertinence

L'évaluation a révélé que les objectifs du PESE étaient conformes aux priorités du GC ainsi qu’aux rôles et aux responsabilités du GC. Le PESE continue d'être pertinent en tant que mécanisme liquide de financement pour les sociétés d'État, lequel répond aux objectifs d'efficacité du ministère des Finances.

Mise en œuvre

Le PESE a été mis en œuvre pour l’essentiel selon les prévisions. Des améliorations aux systèmes ont été apportées au cours de la période afin de mieux répondre aux besoins d’emprunts des sociétés d'État et de faciliter les tâches de publication d’information du ministère des Finances. Le changement le plus important a été l'utilisation du cadre du PESE pour mettre en œuvre le Cadre de financement exceptionnel (CFE), ce dernier constituant les mesures budgétaires établies par le gouvernement en réponse à la crise des liquidités à l’échelle mondiale en 2008.

Rendement

Le PESE a atteint les résultats escomptés relativement à la flexibilité du financement des sociétés d’État, à la compétitivité de ses taux et à la mise en valeur du rôle et de la liquidité du marché obligataire du GC. Le programme a atteint les résultats escomptés, tout en observant ses six principes directeurs.

L'évaluation a également constaté que le PESE a atteint ses objectifs de manière efficiente, mais qu'il existe des possibilités d'améliorations opérationnelles. Bien que le PESE ait une structure de gouvernance bien développée chargée de l’orientation de ses activités, certains processus au sein du PESE gagneraient à être améliorés. En particulier, le programme ne dispose pas d’un compte distinct, ce qui rend difficile d'effectuer une comptabilité de gestion relative au rendement ou de procéder à l’évaluation des risques.

L'évaluation a donné lieu à huit recommandations. La recommandation la plus importante concerne la création d'un compte de fonds pour le PESE, accompagné de procédés de comptabilité de gestion et de gestion des risques exhaustifs. Des suggestions concernant la structure et la méthode opérationnelle du compte de fonds du PESE sont présentées à l'annexe E.

Recommandations

  1. Le ministère des Finances devrait étudier les contraintes, les coûts et les avantages, y compris l'effet sur les avoirs en liquidités des sociétés d'État, d’une modification de l’heure de tombée des demandes de prêts. Compte tenu des constatations, le PESE devrait optimiser l’heure de tombée des demandes de prêts pour répondre aux besoins de toutes les parties.
  2. Le ministère des Finances devrait examiner les avantages découlant de la création d’un compte de fonds distinct pour le PESE et de la mise en œuvre de contrôles comptables et de processus de communication d’information pour ce compte, ainsi que de l’attribution des responsabilités de gestion et de surveillance.
  3. Le ministère des Finances devrait évaluer le bien-fondé de l'introduction d'une évaluation globale du risque de taux d'intérêt et d’un cadre de gestion pour le PESE, y compris l'appariement des échéances des titres de créance et l’utilisation de swaps de taux d'intérêt pour gérer les différences résiduelles de durée.
  4. Le ministère des Finances devrait améliorer le générateur de courbes de taux d’intérêt pour permettre aux sociétés d'État qui l’utilisent de demander une mise à jour immédiate de la courbe en dehors des mises à jour automatiques planifiées au quart d'heure.
  5. Le ministère des Finances devrait envisager des moyens de restructurer et de consolider les opérations du PESE afin de réduire, dans la mesure du possible, le nombre de groupes et de participants actifs en tenant compte de la législation et des autres exigences structurelles.
  6. Le ministère des Finances devrait permettre aux sociétés d’État de cesser de fournir des prévisions de financement sur une base trimestrielle, puisque les prévisions aux deux semaines et les prévisions annuelles répondent adéquatement aux besoins de toutes les parties.
  7. Le ministère des Finances devrait mettre en place avec les sociétés d'État un processus qui permettrait d’étudier et d’examiner les mécanismes de compensation des flux de trésorerie au sein du PESE.
  8. Le ministère des Finances devrait modifier le SGT afin de faciliter l’entrée de données des structures de prêts amortissables.

1. Contexte

1.1 Introduction

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation du Programme d'emprunt des sociétés d’État (PESE) réalisée au cours de la période allant de juillet 2012 à décembre 2012 dans le cadre du Programme d'évaluation de la trésorerie du ministère des Finances du Canada. L'évaluation a été réalisée de manière indépendante et objective par Kaufmann Financial Consulting, un cabinet de conseil externe et indépendant. L'objectif de l'évaluation consistait à examiner la pertinence, la mise en œuvre et le rendement du PESE depuis sa création en 2008.

1.2 Description du Programme d'emprunt des sociétés d'État

Le PESE a été créé dans le Budget de 2007 en vue de fournir un financement rentable, flexible et en temps opportun aux sociétés d'État participantes et afin d'augmenter l’efficience opérationnelle et la liquidité du marché de la dette du gouvernement du Canada (GC). En vertu de ce programme, le ministère des Finances du Canada accorde des prêts directement aux sociétés d'État participantes : Financement agricole Canada (FAC), la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) et la Banque de développement du Canada (BDC). Deux autres sociétés d'État, Exportation et développement Canada (EDC) et la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC), ont conclu des accords de financement stand-by dans le cadre du PESE.

Pendant un certain nombre d'années avant l'introduction du PESE, la diminution des besoins d'emprunt du gouvernement fédéral a contribué à la baisse de liquidité du marché de la dette du GC. Les effets négatifs résultant de la diminution de la taille des émissions d’obligations de référence et de la fragmentation du marché en raison de la présence d'autres entités délivrant sous la garantie du GC ont réduit l'efficacité du marché de la dette du GC dans son ensemble. Le ministère des Finances, par l'intermédiaire du programme de gestion de la dette du GC, a en partie géré ces effets négatifs par des rachats de titres de créance plus anciens et la réduction du nombre de tranches émises. Pendant ce temps, les sociétés d'État se finançaient elles-mêmes directement sur les marchés des capitaux d’emprunt par l’entremise d’unités de trésorerie complexes, expérimentées dans la gestion des risques encourus. Alors que les sociétés d'État pouvaient se financer à des taux de rendement raisonnables en termes absolus, leurs coûts d'emprunt étaient supérieurs à ceux du gouvernement fédéral pour une dette assortie de conditions et d’une notation de crédit similaires et comprenaient le paiement d’honoraires et de commissions à des courtiers en placements.

En 2004, la firme KPMG a reçu le mandat d’envisager d’autres cadres d'emprunt permettant de réduire les risques ou les coûts du GC dans son ensemble, tout en tenant compte des mandats des sociétés d'État et de la nécessité d'une saine gouvernance. Dans son rapport final, KPMG a identifié des possibilités d’amélioration pour accroître l’efficience du financement des sociétés d'État par la mise en place d'un mécanisme d'emprunt centralisé. Par la suite, le PESE a été élaboré, puis présenté dans le Budget de 2007 comme source unique de financement de la BDC, de la SCHL et de FAC. Le programme a commencé à émettre des prêts le 1er avril 2008. Dans le premier mois du programme, 38 prêts ont été traités pour un total de 4,6 milliards de dollars, une bonne indication de la nécessité, de la réception favorable et des capacités opérationnelles du programme dès son lancement.

En réponse à la crise financière mondiale de 2008, le ministre des Finances a instauré, comme moyen d’élargir l’accès au crédit au Canada, le Cadre de financement exceptionnel (CFE), un programme visant à rendre disponible jusqu'à 200 milliards de dollars de financement par le truchement de divers programmes. Le CFE comportait l'émission de titres de créance du GC pour financer des prêts et acheter des actifs financiers auprès des entreprises canadiennes et des banques, leur fournissant ainsi des liquidités afin de renouveler des prêts existants ou de réduire la dette apparaissant à leurs bilans. Le ministère des Finances gérait la structure des émissions du GC, tandis que la Banque du Canada (BC) gérait le fonctionnement du marché de ces émissions; la BDC et la SCHL utilisaient ensuite les fonds pour acheter des actifs et consentir des prêts. La SCHL dirigeait deux programmes en vertu du CFE. Le Programme d'achat de prêts hypothécaires assurés faisait l’acquisition de prêts hypothécaires assurés de banques canadiennes. Le Programme de prêts pour les infrastructures municipales consentait des prêts pour des projets d'infrastructures municipales. La BDC gérait la facilité canadienne de crédit garanti qui achetait des titres adossés à des créances mobilières.

De plus, dans le cadre de la réponse de 2009 du gouvernement à la crise de liquidité mondiale, le CFE existant a été élargi pour inclure le Programme de crédit aux entreprises, ce qui a entraîné une plus grande activité de prêt de la BDC.

Lorsque le PESE a été introduit, on prévoyait qu’il prêterait 15 milliards de dollars par an. La mise en place des programmes mentionnés ci-dessus a considérablement augmenté les montants en cause. Le tableau ci-après présente les montants des prêts en cours à la fin de chaque exercice financier. Le montant réel des prêts négociés a été plus important, puisque de nombreux prêts à un mois et à trois mois ont été renouvelés au cours de la période, de sorte qu’un prêt d'un mois renouvelé durant un an se traduit par un montant total d’émissions de prêt 12 fois supérieur au montant du prêt en cours.

Tableau 1
Prêts en cours totaux
(milliards de $)
Programme 2008 2009 2010
PESE 22 30 34
CFE 54 67 62
Total 76 97 96
Prévus 15 15 15

La crise financière mondiale de 2008 a entraîné une augmentation considérable des différentiels de taux d’intérêt dans les marchés des capitaux d'emprunt. Les différentiels relatifs aux titres d’emprunt à taux fixe et à long terme en particulier ont augmenté, car les investisseurs ont demandé des différentiels accrus afin de les inciter à acheter ces titres. Par exemple, les obligations hypothécaires du Canada (OHC) sont des obligations garanties par le gouvernement émises par la Fiducie du Canada pour l'habitation (FCH), mais qui ne sont pas financées par le PESE. Les différentiels sur ces obligations ont augmenté d'environ 15 points de base (pb) par rapport aux obligations du GC, jusqu’à environ 100 pb au plus fort de la crise. Les différentiels ont ensuite diminué de 20 à 30 pb en 2012. Les différentiels de taux d’intérêt les plus élevés rencontrés sur le marché des OHC auraient entraîné des coûts supplémentaires pour les sociétés d'État si elles n'avaient pas été financées par le PESE.

1.3 Pouvoir législatif et gouvernance

La mise en œuvre du PESE a englobé les documents de gouvernance ainsi que les systèmes opérationnels et les manuels. Les documents de gouvernance ont été préparés de façon à se conformer à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et aux lois habilitantes des sociétés d'État. La LGFP définit les rôles et les responsabilités financières des entités fédérales, notamment en matière de publication d’information, de contrôle interne et de modalités d'approbation, ainsi que les pouvoirs d’emprunt.

La loi habilitante de chaque société d'État participante autorise le ministre des Finances à prêter de l'argent du Trésor public (Trésor) à la société d'État, selon les modalités et conditions que peut fixer le ministre (à savoir la Loi sur Financement agricole Canada (art. 12 (2)), la Loi sur la Société canadienne d'hypothèques et de logement (art. 21 (1)) et la Loi sur la Banque de développement du Canada (art. 19)). Les sociétés d'État sont également régies par la partie X de la LGFP. Conformément aux articles 122 et 127(1) de la LGFP et aux règlements connexes, une société d'État doit soumettre un plan d'entreprise annuel qui inclut une indication de ses activités d'emprunt prévues selon des estimations établies sur un horizon de cinq ans. Le ministre responsable doit recommander l'approbation du plan d'entreprise au gouverneur en conseil. En vertu de l'article 127(3) de la LGFP, les sociétés d’État sont tenues d’obtenir l’approbation du ministre des Finances quant aux modalités de temps et aux conditions des emprunts.

Les rapports des activités d'emprunt du PESE sont fournis sur une base régulière à des fins de contrôle au Comité de gestion financière (CGF), un groupe constitué de membres de la haute direction qui comprend des représentants du ministère des Finances et de la BC.

La gouvernance et la surveillance du PESE comprennent quatre grands volets. Il s'agit notamment du Cadre d'emprunt des sociétés d’État, des ententes de service avec chaque société d'État participante, du Comité de surveillance et du Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État. Les questions concernant les procédures opérationnelles applicables durant les périodes de perturbation sont abordées dans le Plan de continuité des activités.

Cadre d'emprunt des sociétés d’État

L'objectif et les principes du PESE sont énoncés dans un cadre établi qui a été communiqué à tous les participants par le truchement de leur entente de service individuelle. Le Cadre repose sur les principes généraux suivants :

  • Les Emprunteurs emprunteront des dollars canadiens au coût estimé des fonds du gouvernement en vertu d'arrangements flexibles comparables à ceux offerts sur le marché public ou plus favorables que ceux-ci;
  • Le Cadre doit être conforme aux mandats et aux objectifs opérationnels des Emprunteurs;
  • Advenant que les mandats des Emprunteurs changent, le Cadre doit s’adapter à l’évolution des besoins des Emprunteurs;
  • Le Cadre doit être conforme aux objectifs de la stratégie gouvernementale de la dette, aux programmes d'emprunt et aux pratiques en matière de gestion de la trésorerie;
  • Les Emprunteurs doivent gérer les risques financiers de manière prudente, conformément aux politiques internes de gestion des risques, et doivent se conformer aux lignes directrices applicables du ministre des Finances; et,
  • Le Cadre doit fonctionner de manière transparente et faire l'objet d'un suivi régulier, les responsabilités étant clairement définies.

Ententes de service

Les ententes de service signées par chacune des sociétés d'État participantes établissent les divers rôles et responsabilités des sociétés d'État et du ministère des Finances. Elles comprennent des processus de règlement des différends et des dispositions relatives aux amendements aux ententes. Les ententes doivent être compatibles avec les principes du Cadre du PESE et sont appuyées par le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État.

Les ententes de service établissent également la méthode de détermination des frais d'administration utilisée pour déterminer les frais annuels que doivent verser les sociétés d'État. Cette méthode consiste en un système de tarification en deux volets basés sur le calcul d'une composante fixe, qui comprend les contrats de soutien continu avec des parties externes, et une composante variable, qui reflète les besoins en dotation de personnel.

Comité de surveillance

Le Cadre du PESE et les ententes de service énoncent l’exigence de la création d’un Comité de surveillance. Le Comité de surveillance se réunit au moins une fois par an pour évaluer les opérations du programme et pour recommander des améliorations concernant tout aspect du PESE.

Le Comité, présidé par le directeur de la Division des marchés financiers (ministère des Finances), est composé des trésoriers de chaque société d'État, du premier dirigeant de la Section du financement du gouvernement (ministère des Finances), du directeur ou du gestionnaire de la dette publique (ministère des Finances) et d'autres membres du ministère des Finances et de la BC participant au PESE.

Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État

Le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État assure la mise en œuvre efficace des politiques du PESE, ainsi que de ses processus et procédures sur le plan opérationnel. Le manuel identifie les rôles et les responsabilités des sociétés d'État, de la BC et du ministère des Finances, donne les grandes lignes des processus appropriés de circulation de l'information, de vérification et de confirmation, et décrit les procédures de résolution de problèmes. Tous les deux ans, un examen officiel de ce manuel doit être entrepris pour assurer l'exercice efficace des activités et des opérations.

1.4 Aperçu du traitement des prêts

Le mécanisme de prêt du PESE est géré par un comptoir des prêts au sein du ministère des Finances. Afin d'effectuer des transactions de prêts, le comptoir des prêts utilise un système de traitement direct accessible en ligne appelé « Système de gestion des transactions » (SGT). Pour obtenir un prêt, la société d’État communique avec le comptoir des prêts et soumet les détails du prêt qu'elle sollicite. Le comptoir des prêts confirme alors que le prêt proposé se situe dans la fourchette d’emprunt hebdomadaire de la société d’État et respecte les politiques de crédit établies dans le Cadre du PESE et dans l'entente de service avec la société d'État. Le comptoir des prêts prépare ensuite un bordereau de prêt qui est examiné par la société d'État pour approbation. Le comptoir des prêts utilise le programme de tarification des prêts appelé « CYCLiC » (Canada Yield Curve Live Calculator) pour établir le taux d’intérêt de l'emprunt qui est décrit sur le bordereau de prêt. Une fois que la société d'État approuve le bordereau de prêt, le comptoir des prêts accorde une approbation finale avant de soumettre le prêt pour traitement.

CYCLiC a été conçu et est tenu à jour par un partenariat constitué d'Andrew Kalotay Associates Inc. et de Gmarkets Inc. Le programme a été acquis à l’aide d’un processus de demande de propositions suite à une consultation avec les sociétés d'État participantes. Pour calculer une courbe des taux d’intérêt pour toutes les échéances de prêt de 1 jour à 30 ans, CYCLiC utilise des données sur les taux du marché de la dette au Canada pour des titres dont l’échéance va de 1 jour à 30 ans. Le programme reçoit des données sur les taux du marché de Gmarkets, et s'appuie sur des analyses effectuées par Kalotay Associates pour calculer la courbe des taux d’intérêt et, à partir de cette courbe, les taux qui s’appliquent à des prêts spécifiques.

Une fois que le comptoir des prêts soumet un bordereau de prêt approuvé, la Direction des services ministériels (ministère des Finances) est automatiquement avisée par courriel afin de mettre en œuvre le traitement de l'emprunt. La Direction envoie les détails du prêt à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour approbation. TPSGC autorise ensuite le prélèvement des paiements sur le Trésor et fournit des instructions au bureau des opérations de paiement et de règlement de la BC. Selon les directives de TPSGC, le bureau des opérations de paiement et de règlement prélève ensuite le paiement sur le Trésor à l’aide du Système de transfert de paiements de grande valeur (STPGV), puis le dépose dans le compte de la société d'État.

L'argent du Trésor utilisé pour financer le PESE est obtenu grâce à l'émission de titres de créance du GC. Chaque année les sociétés d'État fournissent les prévisions de leurs besoins de financement au ministère des Finances. Dans le cadre du processus budgétaire annuel, le ministère des Finances utilise ces prévisions afin de préparer son rapport sur la Stratégie de gestion de la dette. Le ministère gère ensuite l'émission des titres de créance du GC tout au long de l'année afin d'assurer que les fonds nécessaires soient disponibles dans le Trésor pour financer les prêts aux sociétés d'État.

Le ministère des Finances structure l'émission des titres de créance du GC en fonction du montant anticipé et de l’échéance des emprunts nécessaires au PESE. Les prêts consentis dans le cadre du PESE ont des échéances pouvant aller de 1 jour à 30 ans, mais ils se composent essentiellement de prêts à court terme de 30 ou 90 jours ou de prêts à terme fixe de 5 à 20 ans. Ceux-ci sont généralement financés à l’aide d’une combinaison de bons du Trésor du GC de trois mois, six mois et un an.

Le PESE accorde des prêts aux sociétés d'État par l’entremise du Trésor. Le PESE ne dispose pas d’un compte distinct, dans lequel tous les prêts aux sociétés d'État et les activités de financement connexes du GC seraient consolidés. En revanche, le Compte du fonds des changes, un portefeuille activement géré utilisé en vue d’aider à contrôler et à préserver la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux, lequel a totalisé environ 65 milliards de dollars USD en mars 2012, existe comme compte distinct, dans lequel tous les actifs et passifs de ce programme sont gérés et comptabilisés.

2. Contexte et conception de l’évaluation

2.1 Objectif et portée de l’évaluation

La présente évaluation a été effectuée dans le cadre du Programme d'évaluation de la trésorerie. Ce dernier gère les évaluations indépendantes des politiques et des programmes opérationnels qui relèvent du domaine de la gestion de la trésorerie. L'objectif de cette étude vise à évaluer la mise en œuvre, l’exécution et le rendement du PESE. L'évaluation se veut utile aux fonctionnaires du ministère des Finances, aux sociétés d'État participantes, à TPSGC, à la BC, aux parlementaires et au grand public. L’évaluation a porté sur les activités du PESE depuis sa création en avril 2008 jusqu’en août 2012 et a été réalisée au cours de la période allant de juillet 2012 à décembre 2012.

2.2 Méthodologie de l'évaluation

L'évaluation a porté sur les six enjeux d’évaluation suivants :

Enjeux et questions d’évaluation
Enjeu d’évaluation Questions couvrant l’enjeu
1. Conformité du PESE avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada De quelle façon et dans quelle mesure le PESE est-il conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral?
2. Conformité du PESE avec les priorités du gouvernement du Canada De quelle façon et dans quelle mesure le PESE est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada?
3. Méthode de mise en œuvre Est-ce que la mise en œuvre du PESE a été effectuée selon le plan initial?
4. Atteinte des objectifs et des résultats attendus Dans quelle mesure le PESE a-t-il atteint ses objectifs et les résultats attendus? Faut-il procéder à des modifications afin d’améliorer l’efficacité du programme?
5. Démonstration d’efficience économique et possibilités d’amélioration Est-ce que le PESE a été mis en œuvre de façon efficiente sur le plan économique? Existe-t-il des façons d’améliorer son efficience?
6. Maintien de la pertinence Dans quelle mesure le PESE est-il toujours pertinent?

Méthodologie de collecte de données

Les données et les informations ayant servi à répondre aux questions d'évaluation ont été recueillies auprès de sources indépendantes et comprennent les résultats des entrevues effectuées au sein des organisations, ainsi que des rapports et des documents.

Entrevues

Des entrevues ont eu lieu avec les membres du personnel des sociétés d'État, de TPSGC, du ministère des Finances et des fournisseurs externes de données et de la BC, directement impliqués dans la gestion du PESE. Les entrevues étaient structurées autour d'une série de questions adaptées aux rôles des groupes interrogés. Les questions ont été approuvées par le groupe Vérification interne et évaluation du ministère des Finances.

Tableau 2
Entrevues
  Fin. BC BDC SCHL FAC EDC TPSGC Kalotay Total
Entrevues 7 4 4 2 2 1 1 1 22

Étude de documents

Les documents relatifs à la gouvernance et aux opérations du PESE ont été examinés, de même que les rapports financiers des sociétés d'État pour la période allant de 2007 au dernier exercice disponible. Une liste complète des documents examinés figure à l'annexe B.

Examen de données

Des données sur l’ensemble du portefeuille de prêts du PESE depuis la création du programme ont été obtenues sous forme de tableur. Utilisées en combinaison avec les données historiques des taux des obligations du GC obtenues de la BC, ces données ont permis de préparer une estimation du rendement du PESE.

Les sources spécifiques relatives aux prêts, au bilan et aux données sur les taux sont les suivantes :

  • Un téléchargement Excel, CSExport.xls, du portefeuille de prêts du SGT du PESE, en date du 23 août 2012;
  • Les rapports annuels de la BDC, de la SCHL et de FAC, de 2007 au dernier exercice disponible;
  • Des données sur les taux d'intérêt des obligations du GC provenant du site Internet de la BC;
  • Des données sur le rendement tirées du document de KPMG intitulé Examen du cadre d’emprunt applicable aux principaux organismes fédéraux bénéficiant de la garantie du gouvernement fédéral, 2005; et,
  • Des données sur les différentiels des OHC.

2.3 Limitations de l’évaluation

La principale limitation de cette évaluation concerne les estimations du rendement découlant des économies sur les différentiels et celles concernant la rentabilité globale du PESE. Les estimations ont été établies à partir des données de prêts du SGT et des données de taux de la BC depuis 2008. Comme une comptabilité de gestion relative au rendement, et conséquemment à la rentabilité, n'est pas effectuée pour le PESE, il n'existe aucune source indépendante pour comparer et valider les estimations. Cette limitation signifie que l'estimation du rendement ne peut servir que d'indication générale du rendement réel. Il existe peu ou pas de données comparables concernant les différentiels sur la dette à court terme des sociétés d'État à la suite de l'introduction du PESE, de sorte que les estimations portant sur les économies dues à l’efficience sont fondées sur les niveaux historiques des différentiels antérieurs à 2008. La sensibilité du risque de taux d'intérêt du PESE a été calculée à partir de l'hypothèse qu’une combinaison de titres de créance du GC a été utilisée pour financer les prêts aux sociétés d'État. Cette limitation signifie que l'estimation des risques du marché ne peut servir que d'indication générale des risques auxquels est exposé le PESE.

3. Résultats de l’évaluation

Enjeu 1 : Conformité du PESE avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada

Les éléments recueillis durant l’évaluation démontrent que le PESE est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral.

Tel qu’indiqué précédemment, le PESE a été créé en 2008 pour répondre aux besoins d'emprunt de plusieurs grandes sociétés d'État canadiennes. Les titres de créance de ces sociétés d'État, en tant que mandataires de Sa Majesté du chef du Canada, sont effectivement des obligations du GC, puisque Sa Majesté du chef du Canada est l'ultime responsable dans le cas où les sociétés d'État se trouveraient dans l’incapacité de satisfaire à ces obligations. La LGFP, qui définit les rôles et responsabilités financiers du gouvernement fédéral, indique que le ministre des Finances détient l'autorité en matière d’emprunts des sociétés d'État. En particulier, le paragraphe 3 de l'article 127 de la LGFP précise que, « Avant de procéder à une opération d’emprunt, les sociétés d’État sont tenues d’obtenir l’approbation du ministre des Finances [...]. »

En outre, tel que mentionné précédemment, la loi habilitante de chaque société d'État participante autorise le ministre des Finances à prêter de l'argent prélevé sur le Trésor à la société d'État, selon les modalités et conditions que le ministre peut fixer (à savoir Financement agricole Canada (art. 12 (2)), la Société canadienne d'hypothèques et de logement (art. 21 (1)), la Banque de développement du Canada (art. 19)). La partie III de la LGFP concerne les dépenses publiques, et les articles 33 et 34 énumèrent les exigences concernant les pouvoirs délégués et les contrôles internes sur les paiements du PESE prélevés sur le Trésor. L'article 34 stipule qu'aucun paiement ne sera prélevé sur le Trésor à moins que le ministre des Finances, ou une autre personne autorisée, ne certifie que le bénéficiaire est admissible ou a droit au paiement. Dans le cadre du processus d'approbation décrit à l'article 34, à la fin de chaque semaine, le comptoir des prêts établit un plafond d'emprunt pour chaque société d'État pour la semaine à venir, en fonction des prévisions d’emprunt reçues des sociétés d'État. Avant que tout débours de prêts soit effectué et communiqué par l’entremise du SGT, le plafond d'emprunt est approuvé par le directeur, Division des marchés financiers. Le plafond fixé est une limite interne utilisée aux fins d'approbation selon l'article 34 et peut être ajusté en fonction des besoins de la société d'État, puis soumis à une autre approbation du Directeur, Division des marchés financiers. En conséquence, dans le cadre du Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État, rôles et responsabilités, le ministère des Finances est tenu d'approuver les bordereaux de prêt qui sont conformes au plafond d'emprunt hebdomadaire.

Enfin, quand ils ont été interrogés, tous les gestionnaires ont indiqué que le PESE était en conformité avec les rôles et responsabilités du gouvernement.

Enjeu 2 : Conformité du PESE avec les priorités du gouvernement du Canada

Les éléments recueillis lors de l’examen des documents et lors des entretiens démontrent que le PESE est conforme aux priorités du gouvernement fédéral.

Le PESE a été introduit dans la section intitulée « Marchés intérieurs plus actifs et diversifiés » du Budget de 2007. En 2007, les priorités du gouvernement fédéral comprenaient :

  • La réduction des coûts de la dette totale;
  • Le maintien de la liquidité et du bon fonctionnement du marché obligataire du GC; et,
  • L’établissement d’un cadre administratif efficace.

Les priorités du gouvernement depuis lors ont continué d'inclure ces priorités ou des priorités similaires. La stratégie de gestion de la dette pour la période 2012-2013 comporte des objectifs visant à assurer un financement stable à faible coût et à maintenir le bon fonctionnement du marché des titres du GC. De même, l'une des priorités organisationnelles du ministère des Finances est une « Saine gestion financière » en assurant « un financement suffisant des opérations de gestion de la dette du gouvernement tout en offrant la souplesse nécessaire pour s’adapter aux conditions changeantes, et [en assurant] un financement en temps opportun, rentable et bien géré pour les sociétés d’État (Ministère des Finances Canada, 2012-2013 Rapport sur les plans et les priorités, page 7). »

Un examen analytique des opérations de prêt du PESE depuis 2008, effectué à partir des données de prêt du SGT et des données de taux de la BC, montre que les coûts de différentiels ont été réduits et que les opérations de prêt et de financement du PESE ont été profitables.

Les résultats de l'analyse détaillée de l'annexe C montrent des économies sur les différentiels estimées à 93 millions de dollars pour la période qui s’étend d’avril 2008 à décembre 2011 (soit 3,5 ans). En raison des conditions du marché, ceci est supérieur à la somme de 90 millions de dollars étalée sur cinq ans exposée dans le Budget de 2007. Une partie des économies supplémentaires peut être attribuée à la crise financière mondiale de 2008 et 2009, qui a entraîné une augmentation des différentiels estimés sur la dette à long terme des sociétés d'État. En outre, comme les emprunteurs commerciaux et agricoles ont dû faire des demandes de prêt accrues auprès des sociétés d'État, celles-ci ont connu une augmentation de leurs activités au cours de cette période de manque de liquidités.

L'analyse présentée à l'annexe C fournit également une estimation du rendement global du PESE .Le résultat net en comptabilité d’exercice lié aux actifs sous forme de prêts et au passif implicite représenté par la dette financière contractée auprès du GC était un petit nombre négatif non différent de zéro, compte tenu des bornes d’erreur de la méthode de calcul. Il y a aussi un gain lié à l’évaluation à la valeur de marché des prêts à long terme et à taux d’intérêt fixe qui sont financés à des taux d’intérêt à la baisse et à court terme. La combinaison d’un résultat net en comptabilité d’exercice neutre et d’un gain lié à l’évaluation à la valeur de marché s’est traduite par des activités rentables pour le PESE.

Le PESE a résulté en un déplacement de l’émission de titres de créance par les sociétés d’État vers l’émission de titres de créance par le GC. Cela a entraîné une augmentation d'environ 34 milliards de dollars de la dette du GC en 2011, conformément aux objectifs de gestion de la dette. Le ralentissement économique de 2008 a également donné lieu à un accroissement des émissions de titres de créance du gouvernement, lequel a été accueilli par une forte demande mondiale pour les obligations du GC et a été facilement absorbé par les investisseurs.

Les documents de gouvernance et les procédures opérationnelles mises en place pour le PESE ont fourni un cadre administratif efficace pour le programme. Le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’Étatdéfinit les rôles et les responsabilités des groupes organisationnels impliqués dans le programme. Le manuel définit également des règles des transactions de prêt qui garantissent que les taux d’intérêt des prêts sont déterminés de façon équitable, que les transactions sont exécutées promptement et que les montants des prêts répondent aux besoins opérationnels des sociétés d'État. Le SGT assure le traitement direct, depuis le bordereau de prêt jusqu’au paiement et à la comptabilité, assurant ainsi l’efficience et l’exactitude opérationnelles du PESE.

L'examen analytique du portefeuille de prêts et du Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État montre que les activités et les objectifs du PESE sont conformes aux priorités du gouvernement, car ils sont établis de manière à assurer un financement rentable, flexible et en temps opportun aux sociétés d'État participantes et à accroître l’efficience opérationnelle et la liquidité du marché de la dette du GC.

Enjeu 3 : La façon dont le PESE a été mis en œuvre relativement au plan initial

Le PESE a été mis en œuvre en majeure partie selon le plan initial.

Le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État définit les méthodes et les procédures opérationnelles. Les discussions avec les gestionnaires et les examens des systèmes, dont le SGT et CYCLiC, ont montré que les opérations étaient conformes au document initial.

En vue de réduire les processus manuels et de gérer la diversité accrue des prêts, des modifications ont été apportées au fil du temps afin d’améliorer la fonctionnalité du SGT. Ces changements comprennent des fonctions permettant les prévisions administratives, la correction d'erreurs, la vérification, les contrôles internes de la LGFP et la production de rapports.

D'autres changements ont eu lieu suite à l'introduction du CFE, qui a utilisé le cadre opérationnel du PESE pour gérer les prêts à la SCHL et à la BDC au cours de la période de crise de liquidité mondiale de 2008-2009. Les prêts du CFE présentaient des conditions qui étaient différentes de celles que le PESE pouvait initialement accommoder. Les montants des prêts consentis aux sociétés d'État par l’entremise du PESE ont également été plus importants que prévu initialement en raison des effets du Programme de crédit aux entreprises. En raison de ces deux facteurs, le nombre de prêts et les montants gérés par le SGT du PESE ont été plus élevés que prévu à l'origine, comme le montre le tableau 1.

Les éléments suivants de la mise en œuvre du PESE ont été examinés.

3.1 Gestion de la trésorerie des sociétés d’État

Lors de la mise en place du PESE, il était prévu que les sociétés d'État allaient être en mesure de réduire leurs soldes de trésorerie au fil du temps. Tel que présenté dans le tableau ci-après, les soldes de trésorerie des sociétés d'État ont en effet diminué de façon significative lorsque le PESE a été mis en œuvre de 2008 à 2009. Dans les années qui ont suivi, les baisses ont toutefois été modestes, après quoi, les soldes de trésorerie ont cessé de décroître. Les sociétés d'État ont évoqué diverses raisons pour justifier le maintien de soldes de trésorerie. Les sociétés d'État, le ministère des Finances et la BC voulaient tous tirer parti de la réserve de liquidité que procurent les soldes de trésorerie en cas de chocs de liquidité. Les sociétés d'État ont également indiqué qu'elles pouvaient investir leurs soldes de trésorerie sur une base quotidienne pour en tirer un léger bénéfice. Enfin, l’heure de tombée hâtive de 9 h 30 pour les demandes de prêts disponibles le jour même (jusqu'à 100 millions de dollars) a été mentionnée comme facteur contribuant au maintien de soldes de trésorerie. Toutefois, aucune relation précise entre l’heure de tombée des demandes de prêts et la capacité des sociétés d'État de réduire leurs soldes de trésorerie n’a pu être établie. Les sociétés d'État ont mis en doute la nécessité d’une heure de tombée hâtive et ont demandé que celle-ci soit déplacée en après-midi afin de leur donner plus de flexibilité pour déterminer leurs besoins de financement. La BC a mentionné qu’elle avait besoin que l’heure de tombée soit établie à 12 h 00 (midi) afin de répondre aux contraintes des marchés financiers. Le ministère des Finances a quant à lui indiqué qu'il avait besoin que l’heure de tombée soit fixée à 9 h 30 pour satisfaire à ses propres contraintes, qui découlent de celles établies par la BC.

Tableau 3
Pourcentage des soldes de trésorerie par rapport à l'actif total
Société d'État 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BDC 7,1 % 6,4 % 4,6 % 5,7 % 3,5 % 4,3 %
SCHL 17,1 % 9,6 % 7,2 % 6,8 % 7,8 % 6,5 %
FAC 4,9 % 4,8 % 4,2 % 4,1 % 4,0 % 4,1 %

Recommandation 1 : Le ministère des Finances devrait étudier les contraintes, les coûts et les avantages, y compris l'effet sur les avoirs en liquidités des sociétés d'État, d’une modification de l’heure de tombée des demandes de prêts. Compte tenu des constatations, le PESE devrait optimiser l’heure de tombée des demandes de prêts pour répondre aux besoins de toutes les parties.

3.2 Prêts accordés en vertu du Cadre de financement exceptionnel

En raison de la crise financière mondiale, le gouvernement fédéral a annoncé le CFE dans le Budget de 2009 comme un moyen de mettre à disposition jusqu'à 200 milliards de dollars de financement. Le CFE a fourni les moyens de tirer parti de l'infrastructure opérationnelle du PESE pour prêter de très larges sommes d'argent aux sociétés d'État, et ce, à court préavis. Le CFE s’est appuyé sur la SCHL et la BDC pour consentir des prêts et acheter des actifs dans leurs domaines d'expertise bancaire; il s’est appuyé sur le ministère des Finances pour gérer la structure de la dette utilisée pour financer le CFE et sur la BC pour émettre les titres de créance. Le CFE a entraîné une augmentation du nombre de prêts traités par le PESE puisque environ 78 milliards de dollars de prêts ont été consentis à la BDC et à la SCHL. Le CFE a donc fait une utilisation efficiente des ressources et des domaines d'expertise déjà en place, et la capacité opérationnelle du PESE a pu traiter aisément les flux de trésorerie découlant du CFE.

Enjeu 4 : Atteinte des objectifs et des résultats attendus

Le PESE a atteint ses objectifs et les résultats attendus.

Dans le Budget de 2007, trois objectifs ont été fixés pour le PESE. Six principes directeurs ont ensuite été adoptés en ce qui a trait aux résultats attendus du programme.

Selon le Budget de 2007, et tel qu’établi dans le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État, le premier objectif du PESE était le suivant :

de fournir un financement sur une base flexible et en temps opportun pour répondre aux besoins opérationnels des sociétés d'État participantes.

Selon les données sur les prêts fournies par le SGT, il y a eu plus de 5 600 prêts négociés, totalisant 423 milliards de dollars, depuis la création du PESE le 1er avril 2008 jusqu’au 23 août 2012. Il s’agit là de preuves solides démontrant que le PESE a fourni les fonds nécessaires aux sociétés d’État afin qu’elles puissent répondre à leurs besoins opérationnels.

Le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État décrit les conditions auxquelles les prêts peuvent être consentis. Par exemple, les prêts allant jusqu'à 100 millions de dollars peuvent être traités pour règlement le jour même, alors que les prêts de plus de 1 milliard de dollars peuvent être traités pour règlement moyennant un délai de préavis de quatre jours ou plus. Ces conditions sont adéquates pour satisfaire aux exigences opérationnelles des sociétés d'État, étant donné leur historique d'emprunts et leurs besoins opérationnels courants. Les prêts plus importants, qui sont disponibles au bout de quatre jours, offrent plus de souplesse que ceux pouvant être obtenus sur les marchés de titres de créance, compte tenu de la possibilité de savoir avec certitude, le jour même, que le prêt sera disponible au taux du marché du GC.

Les prêts peuvent être structurés de sorte que l’intérêt soit à taux fixe ou à taux variable, et que le remboursement du principal se fasse intégralement à l'échéance ou de façon régulière sur une base amortie. Une fois de plus, ceci répond adéquatement aux besoins opérationnels des sociétés d'État et procure plus de souplesse sur le plan structurel que les offres provenant des marchés des titres de créance.

Les preuves issues des données liées aux prêts révèlent que les prêts traités ont tiré partie de la souplesse mentionnée ci-dessus. En outre, au cours des entrevues avec les gestionnaires des sociétés d'État, du ministère des Finances, de la BC et de TPSGC, ceux-ci ont discuté des structures de prêts amortissables et des prêts à taux fixe par rapport aux prêts à taux variable, et ils ont déclaré que, à leur avis, cet objectif a été atteint.

Le deuxième objectif du PESE était de remplacer l’émission par les sociétés d’État d’obligations garanties par le gouvernement par des émissions du GC afin d'accroître la liquidité du marché obligataire et d'assurer le bon fonctionnement de ce marché. Le tableau 1 à la page 2 présente les montants des prêts en cours à diverses fins d'exercice. Tous ces prêts, desquels environ 34 milliards de dollars étaient en cours à la fin de 2010 pour le PESE, ont été financés par l'émission de bons du Trésor du GC. Cette émission de bons du Trésor a été bien accueillie par les investisseurs et a contribué à assurer le bon fonctionnement et la liquidité du marché de la dette du GC. Des entrevues avec des responsables du ministère des Finances ont montré que le PESE a donné lieu à une augmentation des émissions de titres de créance.

Le troisième objectif du PESE était de disposer d’un cadre administratif efficace. L’examen des documents relatifs à la gouvernance et aux aspects opérationnels tels que mentionnés précédemment, ainsi que des entrevues avec des gestionnaires, ont démontré que cet objectif a été atteint.

Les six principes directeurs qui devaient orienter le cadre du PESE figurent dans le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État. Les opérations du PESE respectent chacun de ces principes directeurs, comme on le constatera ci-après.

  • Fournir des prêts au coût estimé des fonds du gouvernement selon des modalités comparables à ou plus favorables que celles offertes sur le marché public;

Constatation : Les prêts ont été tarifés, à l’aide de CYCLiC, selon la courbe des taux d’intérêt du GC, à des taux plus favorables que ceux qui auraient été offerts aux sociétés d'État sur le marché public, étant donné leurs différentiels de taux d’intérêt.

  • Être conforme aux mandats et aux objectifs opérationnels des Emprunteurs;

Constatation : La gouvernance était conforme à la LGFP, et les prêts étaient structurés d’une manière conforme aux mandats et aux objectifs des sociétés d'État.

  • S’adapter à l’évolution des besoins des Emprunteurs;

Constatation : La capacité de consentir des prêts a été adaptée aux besoins du marché. Par exemple, le CFE et quelques changements opérationnels mineurs au programme ont été mis en œuvre, à la demande de sociétés d'État, ce qui constitue une preuve de la capacité à prendre des mesures adaptées à l'évolution des besoins des Emprunteurs.

  • Être conforme aux objectifs de la stratégie gouvernementale de la dette, aux programmes d'emprunt et aux pratiques en matière de gestion de la trésorerie;

Constatation : L’augmentation des émissions de dette du GC à des différentiels de taux d’intérêt réduits a été conforme aux objectifs de la stratégie gouvernementale de la dette. Les prévisions de financement des sociétés d'État ont été préparées et transmises au ministère des Finances, tel que requis par le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État. Les prêts ont été traités d'une manière conforme aux procédures énoncées dans le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État.

  • Exiger que les Emprunteurs fassent preuve de prudence dans leur gestion des risques financiers, conformément aux politiques internes de gestion des risques, et qu’ils se conforment aux lignes directrices applicables du ministre des Finances;

Constatation : Les discussions avec les sociétés d'État emprunteuses ont montré que les montants et la structure des fonds qu'elles empruntaient étaient conformes à leurs besoins en matière de crédit. Les sociétés d'État ont indiqué qu'elles pratiquaient une gestion prudente des risques financiers, tel que requis par les lignes directrices du ministre des Finances.

  • Fonctionner de manière transparente et faire l'objet d'un suivi régulier, les responsabilités étant clairement définies;

Constatation : Les documents se rapportant à la gouvernance et aux opérations du PESE établissent clairement les rôles et responsabilités des sociétés d'État, du ministère des Finances, de la BC et de TPSGC. Les états financiers des sociétés d'État et leur examen ont assuré la transparence requise. Le programme a été revu périodiquement à un haut niveau par le Comité de surveillance interdivisionnaire, et les activités de prêts ont été communiquées au CGF sur une base régulière. L'information comptable du PESE fait régulièrement l’objet d’une vérification par le Bureau du vérificateur général et est inscrite chaque année dans les Comptes publics du Canada.

Les thèmes suivants concernant les objectifs et les résultats attendus du PESE ont été étudiés.

3.3 Différentiels de taux d’intérêt

Les sociétés d'État ont bénéficié de réductions des différentiels de taux d’intérêt relatifs à leurs emprunts d'un montant évalué à 93 millions de dollars pour la période allant du milieu de l’année 2008 jusqu’à la fin de 2011, tel qu’indiqué à l'annexe C. Les sociétés d’État ont également augmenté leurs émissions de prêts au-delà de ce qui était initialement prévu. Le PESE a joué un rôle déterminant en fournissant le financement supplémentaire nécessaire aux sociétés d'État pour assurer leur fonctionnement au cours de la crise de liquidité de 2008-2009. Ce faisant, le PESE a permis de soutenir les entreprises canadiennes et a contribué à sauvegarder des emplois lorsque les sources de financement commerciales ont cessé.

3.4 Simplification du bilan

Les éléments d’actif et de passif inscrits aux bilans des sociétés d’État sont nettement plus simples maintenant qu'elles n’ont plus à se financer sur le marché des obligations structurées. Dans la foulée de la crise financière mondiale, la liquidité du marché des obligations structurées a fortement diminué, ce qui a entraîné une diminution des émissions et une augmentation des risques de contrepartie, de sorte que cette option de financement ne constituait plus une solution de financement viable pour les sociétés d'État. Selon le document intitulé Global Structured Notes League Tables, 2012 Q3, publié par Bloomberg, l'émission d’obligations structurées a culminé à environ 60 milliards de dollars par trimestre en 2008 avant de chuter à environ 20 milliards de dollars par trimestre en 2009, et se situe toujours à ce niveau au troisième trimestre de 2012. La simplification du bilan a permis aux sociétés d'État de réduire le personnel des paliers supérieurs de gestion, de réduire les coûts d'exploitation et d’orienter les efforts des membres de la haute direction vers d'autres aspects de leurs opérations.

On a assisté à une simplification des postes de trésorerie puisque les structures de financement complexes ont disparu suite à l'introduction du PESE. Par conséquent, on observe une perte de compétences à cause de l’élimination de ces tâches et on note que la nature du travail est devenue moins stimulante sur le plan intellectuel. En outre, bien que la réduction de l’effectif des sociétés d’État ne se soit élevée qu’à un ou deux employés par société, cette réduction a entraîné une diminution du nombre d’employés possédant un plus haut niveau de compétences et de capacités. Ces effets négatifs sont compensés par les économies de coûts découlant de la réduction des besoins en personnel.

Enjeu 5 : L’efficience économique du PESE et les possibilités d’amélioration   

Le PESE a augmenté l’efficience économique de la gestion de la dette des sociétés d'État et du GC.

Le PESE a centralisé l’activité de financement des sociétés d'État. Il utilise un système de traitement direct des données de prêts qui va du service à la clientèle aux services administratifs, ce qui a permis de réduire les effectifs et les coûts d'exploitation. Il est doté d’une gouvernance appropriée et de documents opérationnels qui définissent clairement les rôles et les responsabilités des sociétés d'État emprunteuses, des responsables des prêts, de la comptabilisation des prêts, des processus de paiement des prêts, de l’activité d'approbation des prêts et de la surveillance.

Les gains d’efficience, dont plusieurs ont été examinés précédemment, comprennent :

  • La diminution des coûts relatifs au financement des sociétés d'État
  • L’augmentation de la flexibilité et de la rapidité d’exécution en matière de financement des sociétés d'État
  • L’établissement par le GC des taux d’intérêt applicables aux prêts, ce qui a entraîné la mise en place de prix de cession interne équitables
  • L’augmentation des émissions de dette du GC, ce qui respecte les objectifs de gestion de la dette
  • La simplification des bilans des sociétés d’État, entraînant une réduction du risque de crédit des swaps pour les obligations structurées et une diminution des coûts opérationnels des sociétés d'État
  • La réduction des effectifs des sociétés d'État, sans augmentation des effectifs au ministère des Finances ou à la BC
  • La capacité à utiliser les opérations du PESE pour la mise en œuvre du CFE; et,
  • Le coût modéré et approprié de la gestion du PESE, tel qu’estimé selon le calcul de l’imputation des coûts aux sociétés d'État et selon les paiements reçus desdites sociétés

Les éléments suivants, en relation avec l’efficience du PESE et les possibilités d'amélioration, ont été examinés.

3.5 Compte de fonds distinct pour le PESE

Actuellement, une comptabilité rigoureuse du PESE se fait au sein du ministère des Finances pour les prêts aux sociétés d'État, tel que requis par la LGFP. Une comptabilité de gestion plus exhaustive de la structure entière de l’actif et du passif du PESE n'est pas effectuée. Les pratiques exemplaires mises de l’avant dans l'industrie et la finance, telles que recommandées par les organismes de réglementation, veulent que les organisations aient une compréhension complète des risques liés à leurs activités. Par exemple, l’organisme de réglementation des institutions financières du secteur privé, le Bureau du surintendant des institutions financières Canada, établit en page 12 de sa Ligne directrice sur la gouvernance d'entreprise, août 2012, version à l’étude, que :

Pour gérer les risques efficacement, le conseil d’administration et la haute direction devraient bien comprendre les risques associés au modèle opérationnel de l’IFF [institution financière fédérale], y compris chaque secteur d’activité et chaque produit, et leur lien avec la stratégie de l’IFF et son cadre de gestion de la propension à prendre des risques.

L'absence d'un compte distinct pour le PESE accroît la difficulté d'obtenir une compréhension approfondie du rendement et du risque du portefeuille total, et d’attribuer la responsabilité de gestion de ces deux éléments.

L’établissement et la gestion du processus de comptabilisation d'un compte de fonds pour le PESE se traduiraient par des coûts supplémentaires, puisque deux ou trois employés seraient nécessaires pour remplir cette fonction. Ce coût est vraisemblablement inférieur à 500 000 dollars par an, ce qui est beaucoup moins que les 18 millions de dollars d'économies de différentiels de taux d’intérêt ciblées. En outre, les sociétés d'État ont déjà réduit leurs effectifs et leurs dépenses, ces réductions représentant des montants supérieurs à ceux mentionnés ci-dessus. Par conséquent, l’ajout de cette fonction ne mettrait pas en péril les économies globales du PESE. Une structure proposée pour le compte de fonds pour le PESE est présentée à l'annexe E; toutefois, le ministère des Finances voudra peut-être examiner d'autres structures.

Recommandation 2 : Le ministère des Finances devrait examiner les avantages découlant de la création d’un compte de fonds distinct pour le PESE et de la mise en œuvre de contrôles comptables et de processus de communication d’information pour ce compte, ainsi que de l’attribution des responsabilités de gestion et de surveillance.

3.6 Gestion du risque de taux d’intérêt

L’Examen du cadre d’emprunt applicable aux principaux organismes fédéraux bénéficiant de la garantie du gouvernement fédéral, KPMG 2005 (page 18), stipule ce qui suit :

À l’heure actuelle, chacun des Emprunteurs [sociétés d’État] a instauré des pratiques satisfaisantes de gestion des risques financiers. La centralisation exigerait quand même le maintien de telles pratiques, mais elle allégerait la capacité d’agréger les rapports sur les risques financiers et de les comprendre.

Les sociétés d’État ont continué à suivre les pratiques appropriées de gestion des risques qu’elles appliquaient avant l'introduction du PESE. Les sociétés d'État sont désormais en mesure d’obtenir des prêts du PESE à des conditions très proches de celles des prêts qu’elles accordent à leurs clients. Il s’ensuit que les sociétés d'État sont en mesure de mieux gérer les risques liés à la durée de leur portefeuille selon les niveaux de tolérance au risque approuvés par le conseil, ce qui est conforme aux exigences en matière de gestion prudente des risques contenues dans les ententes de prêts des sociétés d’État et dans la LGFP. La mise en œuvre du PESE a effectivement permis d’enlever des bilans des sociétés d'État les risques liés à la durée et de les transférer au PESE. Le PESE, en tant qu'entité autonome, doit désormais lui aussi effectuer une gestion des risques appropriée en fonction de ses objectifs de réduction des coûts et de ses niveaux de tolérance au risque afin de mieux assurer l'atteinte de ses objectifs.

Les prêts du PESE aux sociétés d'État sont financés par l’entremise d’émissions sur le marché de la dette du GC. Bien que le ministère des Finances vise une certaine structure actif/passif pour le PESE, un certain degré d'asymétrie de durée demeure généralement entre les actifs détenus sous forme de prêts aux sociétés d'État et la dette correspondante au GC. Le ministère des Finances structure les émissions de la dette du GC de façon à ce qu’elle corresponde globalement aux montants et aux échéances du financement requis par le PESE. Les prêts du PESE ont des échéances qui s’étendent de 1 jour à 30 ans, mais ils se composent essentiellement de prêts à court terme de 30 ou 90 jours, ou de prêts à terme fixe de 5 ans. Pour financer ces prêts, le ministère des Finances émet une combinaison de bons du Trésor du GC à trois mois, six mois et un an. Il en résulte souvent une asymétrie de durée entre chaque prêt particulier et le financement correspondant. En outre, il existe un risque de base entre le coût du financement et les revenus tirés des prêts. Le tableau 4 montre une estimation de l'asymétrie de durée au 23 août 2012. L'estimation est basée sur une approximation de haut niveau du profil des échéances des emprunts servant à financer les activités du PESE. Le tableau présente, pour une échéance donnée, l'exposition en dollars découlant d’une diminution du taux de 1 pb. Le tableau montre que les échéances des prêts et des actifs ne correspondent pas, ce qui se traduit par un risque de base et un risque de déformation de la courbe des taux d’intérêt. Le tableau montre également que la durée totale estimée du portefeuille n’est pas égale à zéro, de sorte qu’une augmentation des taux d'intérêt de 1 pb se traduirait par une perte d'environ 1 357 000 $.

Tableau 4 
Estimation de la durée de l'actif et du passif du PESE (VM 01)
Type Prêts Financement Total
1 mois  118 811    118 811
3 mois  442 197 -588 643 -146 446
6 mois   -588 643 -588 643
1 an   -1 177 286 -1 177 286
Fixe 3 150 737   3 150 737
Total 3 711 745 -2 354 573 1 357 172

Bien que les risques au sein du PESE soient faibles par rapport au risque global de la dette de 600 milliards de dollars du GC, ce dernier ne devrait pas être la norme à laquelle le risque lié à la durée du PESE devrait être comparé. Le PESE devait entraîner des économies de différentiels de taux de l'ordre de 90 millions de dollars sur une période de cinq ans, soit environ 18 millions de dollars par an. Les risques de marché liés aux taux d’intérêt inhérents au PESE doivent être compatibles avec cet objectif. Dans l’hypothèse d’un risque lié à la durée d’environ 1,4 million de dollars, il faudrait une augmentation des taux d'intérêt de seulement 13 pb pour encourir des pertes calculées à la valeur de marché égales ou supérieures aux économies de différentiels annuelles attendues. Ce niveau de hausse des taux représente environ 25 % de l'écart-type annuel des mouvements des taux, et a donc une probabilité d'environ 40 % de se produire au cours d'une année donnée. Des augmentations de taux supérieures se traduiraient par des pertes plus importantes que les économies escomptées.

Il existe aussi un risque de base significatif. Si les prêts d'un mois ou de trois mois sont financés à l'aide d'un mélange de bons du Trésor à trois mois, six mois et un an, le coût de financement de ces prêts sera supérieur aux revenus qui en sont tirés, conduisant à des pertes chaque fois que les taux d’intérêt à long terme excèdent les taux à court terme. Cette question est examinée à l'annexe C. Un meilleur appariement des échéances de financement et de prêt par l'émission de bons du Trésor à un mois ou à trois mois pour financer respectivement les prêts d'un mois ou de trois mois corrigerait ce problème.

Recommandation 3 : Le ministère des Finances devrait évaluer le bien-fondé de l'introduction d'une évaluation globale du risque de taux d'intérêt et d’un cadre de gestion pour le PESE, y compris l'appariement des échéances des titres de créance et l’utilisation de swaps de taux d'intérêt pour gérer les différences résiduelles de durée.

3.7 Processus d’établissement de la courbe des taux d’intérêt

CYCLiC, le calculateur de la courbe des taux d’intérêt et des taux des prêts, génère les taux d’intérêt des prêts de 1 jour à 30 ans. Le programme s’est montré très fiable pour les prêts qui ont des échéances d’un jour jusqu’à trois mois, ce qui constitue la vaste majorité des prêts. Selon les sociétés d'État, CYCLiC génère parfois des taux à long terme qui sont incompatibles avec les cours du marché. Il n’y a que quelques prêts à taux fixe d’une durée de 5 à 20 ans, mais ces derniers tendent à être d’un montant élevé et d’une grande sensibilité économique en raison de leur durée. En outre, comme ils proviennent principalement d'une seule société d’État, quelques cotations erronées pourraient avoir un impact significatif sur les activités de financement de cette société d’État. Le ministère des Finances estime que ces divergences sont le résultat de différences entre les fournisseurs de données du marché. Les divergences sont identifiées lorsqu’une société d'État compare les taux de CanPX (soit la source utilisée par CYCLiC pour les obligations à long terme) avec une autre source de données du marché (par exemple, Bloomberg).

Lorsqu'une société d'État identifie des divergences de cotation, le seul moyen d'action disponible est d'attendre pendant 15 minutes en espérant que la courbe des taux s'ajuste lors de la mise à jour de la plage horaire suivante. Il s'agit d'un problème lorsqu'il ne reste qu'une ou deux plages dans la journée pour convenir d'un taux de prêt, par exemple, si la courbe de 9 h 15 est contestée.

Recommandation 4 : Le ministère des Finances devrait améliorer le générateur de courbes de taux d’intérêt pour permettre aux sociétés d'État qui l’utilisent de demander une mise à jour immédiate de la courbe en dehors des mises à jour automatiques planifiées au quart d'heure.

3.8 Nombre de groupes et de personnes impliqués

Comme le PESE est un programme qui nécessite un effort coordonné impliquant des personnes et des systèmes sur une base continue, il présente d’importants risques opérationnels. L'inaccessibilité des fonds demandés pourrait se traduire par un problème de liquidité dans les sociétés d'État participantes, une situation qui doit être évitée.

Afin de minimiser les incidents liés aux risques opérationnels, tous les processus sont gérés électroniquement par l’entremise du SGT, y compris les contrôles prescrits par la LGFP et les approbations électroniques. En outre, les processus et les procédures sont revus régulièrement, et les systèmes sont testés quotidiennement pour en assurer l'exactitude. Il est ressorti des entrevues avec les représentants du ministère des Finances, de TPSGC et de la BC que les détails opérationnels du PESE et des opérations exemptes d’erreurs sont d’une importance fondamentale. Les sujets spécifiques ayant été abordés comprenaient la confirmation des taux, la confirmation des détails des prêts ainsi que l'autorisation et l’approbation des prêts.

Une façon de réduire davantage les risques opérationnels consiste à diminuer le nombre de groupes et de personnes impliqués dans les opérations quotidiennes. Cela dit, un certain nombre de groupes est nécessaire, étant donné que le ministère des Finances doit approuver les transactions, et que TPSGC gère les paiements. Une option consisterait à retirer toutes les fonctions relatives au comptoir des prêts présentement logées au ministère des Finances, étant donné le mandat des fonctionnaires responsables des activités de ce comptoir. Certaines responsabilités de supervision et d'approbation devraient toutefois demeurer au ministère des Finances, tel que requis par la LGFP.

Recommandation 5 : Le ministère des Finances devrait envisager des moyens de restructurer et de consolider les opérations du PESE afin de réduire, dans la mesure du possible, le nombre de groupes et de participants actifs en tenant compte de la législation et d’ autres exigences structurelles.

3.9 Qualité des prévisions de financement

Les sociétés d'État fournissent trois prévisions de financement différentes au ministère des Finances. Sur une base hebdomadaire elles fournissent une prévision des fonds nécessaires pour les deux prochaines semaines; sur une base trimestrielle, elles fournissent une prévision pour le prochain trimestre et l'année; et, sur une base annuelle, elles fournissent une prévision de leurs besoins de financement pour l'année à venir. La dernière prévision est une exigence de la LGFP.

Les entrevues avec les sociétés d'État et le ministère des Finances ont révélé que les prévisions annuelles ont été préparées tel que requises et que les prévisions hebdomadaires des fonds nécessaires pour les deux semaines suivantes étaient les plus pratiques. Toutes les sociétés d'État et le ministère des Finances ont convenu que les prévisions aux deux semaines étaient suffisamment précises. Il a été estimé que les prévisions à plus long terme perdaient en précision et qu’elles étaient donc moins utiles aux fins de la planification des activités.

Les sociétés d'État ont estimé que fournir une mise à jour trimestrielle de leurs prévisions de financement n'était pas une utilisation productive de leur temps, puisqu’elles ne s’en servaient pas à l’interne et que les résultats réels étaient différents des résultats prévus à cause des conditions changeantes du marché. Une seule personne a mentionné qu’elle utilisait les prévisions trimestrielles à des fins de rapport.

Recommandation 6 : Le ministère des Finances devrait permettre aux sociétés d’État de cesser de fournir des prévisions de financement sur une base trimestrielle, puisque les prévisions hebdomadaire et annuelles répondent adéquatement aux besoins de toutes les parties.

3.10 Compensation des flux de trésorerie des prêts

La compensation des flux de trésorerie au niveau de la société d’État permettrait de réduire le nombre et le montant des flux de trésorerie qui se produisent chaque jour. La compensation permettrait de réduire les risques opérationnels, à la fois par la diminution du nombre de règlements et par la réduction du découvert possible que pourrait encourir une société d'État. À l'heure actuelle, si une société d'État prévoit rembourser 200 millions de dollars de prêts et a ensuite besoin de 200 millions de dollars de nouveaux prêts, il y a un risque que la société d'État rembourse la première tranche de 200 millions, mais qu’elle ne reçoive pas le nouveau 200 millions de dollars de prêt. La compensation réduirait ces flux de trésorerie au niveau de la société d'État, ce qui éliminerait ce risque opérationnel. La compensation des flux de trésorerie pourrait réduire le besoin des sociétés d'État de maintenir des soldes de trésorerie élevés et de détenir des comptes de placement, réduisant ainsi la quantité d'émissions de titres de créance du GC.

Le ministère des Finances a indiqué que la compensation serait difficile à réaliser au sein des systèmes existants en ce qui concerne les règlements le jour même, en particulier en raison des contraintes liées aux heures de tombée pour les opérations le même jour avec le receveur général (RG) et la BC. En conséquence, soit que les transactions le jour même devraient être interrompues, soit qu’un système distinct devrait être utilisé pour les transactions le même jour et les autres transactions, créant un chevauchement et un potentiel d'erreur.

La compensation exigerait que des modifications soient apportées aux programmes et systèmes comptables des sociétés d'État et du ministère des Finances. Une société d’État a estimé que ce travail prendrait de deux à quatre semaines à ses groupes comptables et informatiques.

Recommandation 7: Le ministère des Finances devrait mettre en place avec les sociétés d'État un processus qui permettrait d’étudier et d’examiner les mécanismes de compensation des flux de trésorerie au sein du PESE.

3.11 Accords de financement stand-by

Des accords de financement stand-by ont été mis en place pour fournir des liquidités financières à la SADC et à EDC. Les participants ont estimé que les conditions des accords stand-by n’augmentaient pas la demande de liquidité ou les risques opérationnels du PESE. Les accords ont eu peu d'effet sur les sociétés d'État en question, car ces accords ne les ont pas obligées à modifier leur gestion de trésorerie ou de liquidité.

3.12 Capacité de financement en USD

Les sociétés d'État ne mobilisent qu'un montant limité, environ 200 millions de dollars, en financement USD, principalement sur le marché des billets de trésorerie (BT). TPSGC a estimé que ses besoins en devises sont modestes en dehors du PESE, y compris ses besoins en devises autres qu’en USD qui sont mieux comblés par une banque commerciale. La BC a un intérêt limité dans le financement USD, qui se situe en dehors de son domaine d'activité principal. Toutefois, EDC a des besoins en devises USD, et les avantages à mobiliser des fonds USD pour EDC comprennent pour la BC une visibilité accrue auprès des investisseurs et des organismes de réglementation internationaux, ainsi qu’une augmentation de l’expertise de son personnel responsable de la trésorerie. Ceci procurerait des avantages complémentaires lors de la mobilisation de fonds dans d'autres devises, qui représentent environ 15 % de la dette. Compte tenu du besoin limité des sociétés d'État d’obtenir des fonds USD et la probabilité que les changements apportés au programme n’amélioreraient pas les niveaux de financement USD, il n’y a pas de véritable nécessité de mettre en œuvre une option en dollars USD pour le PESE.

3.13 Prêts amortissables

Certaines sociétés d'État doivent structurer les prêts qu’elles font à leur clientèle sur une base amortissable en raison de leurs besoins opérationnels. Bien que le PESE puisse accommoder des options d’amortissement, les sociétés d'État estiment qu'elles ne sont pas en mesure de structurer facilement et rapidement ces prêts dans le SGT, ce qui entraîne des disparités entre les actifs et les passifs de leurs bilans.

Recommandation 8 : Le ministère des Finances devrait modifier le SGT afin de faciliter l’entrée de données des structures de prêts amortissables.

3.14 Émissions du GC

L'un des objectifs de l'établissement du PESE était d'améliorer la liquidité sur les marchés des titres d’emprunt du GC à une époque où la nécessité de procéder à des émissions de titres de créance à d’autres fins gouvernementales était réduite. Une augmentation des émissions était nécessaire pour soutenir les adjudications régulières des bons du Trésor et obligations à 2, 5, 10 et 30 ans servant de référence, et par ainsi assurer le bon fonctionnement et l’efficience du marché de la dette. Le déplacement de l’émission d’environ 34 milliards de dollars de titre de créance des sociétés d’État au GC a permis l’atteinte de cet objectif en permettant le renforcement des adjudications régulières de bons du Trésor et d’obligations à 2, 5, 10, et 30 ans servant de référence.

3.15 Équité des taux d’emprunt

Le PESE utilise CYCLiC pour établir les taux d’emprunt sur la base des conditions actuelles du marché du crédit. Les procédures relatives aux prêts empêchent le ministère des Finances et les sociétés d'État de manipuler le processus de tarification. En conséquence, toute tendance des taux d’emprunt devrait découler des caractéristiques du marché de la dette. L'annexe D présente un examen de la dynamique des mouvements des taux d’intérêt et des adjudications de titres d’emprunt. Cet examen conclut qu’une tendance peut survenir dans la mesure où le rendement des titres de créance du gouvernement a lui-même tendance à augmenter au moment des adjudications sur le marché.

3.16 Équité de l’imputation des coûts du PESE

En vertu des accords de services du PESE, les sociétés d'État qui utilisent le PESE sont tenues de contribuer aux coûts d'administration du programme conformément à une formule de répartition des coûts administratifs. Au total, environ 430 000 $ ont été imputés aux sociétés d'État participantes pour le programme en 2012. Dans l'analyse qui suit, l’imputation des coûts est comparée aux montants chargés sur le marché privé et sur une base de coût par dollar d’actif.

Afin d’exercer ses activités, le PESE utilise, à l’interne, des ressources du ministère des Finances et de la BC et, à l’externe, des ressources de Kalotay et de Gmarkets. Le coût de ces ressources est partagé entre les sociétés d'État, les coûts fixes étant répartis à parts égales entre les trois sociétés, alors que les coûts variables sont partagés au prorata du nombre d'opérations de prêts effectuées.

Les coûts totaux du PESE sont estimés à environ 430 000 $ par an. Ce chiffre est une estimation, car certains coûts, tels que les heures totales de travail du personnel, sont eux-mêmes des estimations. Du coût total, environ 100 000 $ sont versés à l'externe, et le solde, soit 330 000 $, couvrit les frais à l’interne.

Ce montant pourrait être comparé aux frais liés à un bureau de courtier dans une maison de courtage. Selon une règle générale, les coûts d’opération d’un bureau de courtier s’élèvent à environ 500 000 $ par an. Si un négociateur et un superviseur sont affectés exclusivement à ce bureau, ce coût pourrait s’élever jusqu'à 1 000 000 $ par année. Le PESE ne nécessite pas un personnel mobilisé à temps plein, mais plutôt environ un quart à une demie de cette charge de travail, de sorte que l’éventail des dépenses devrait se situer entre 250 000 $ et 500 000 $ par an. En ajoutant les frais externes a ce montant, on obtient un total de 350 000 $ à 600 000 $ de coûts raisonnables. Étant donné que les coûts totaux du PESE, soit 430 000 $, se situent dans cette fourchette, l’imputation des coûts n’est pas inappropriée.

Cette charge totale peut aussi être exprimée en fonction du montant des émissions d’emprunt. Le PESE agit comme émetteur d'obligations et fournisseur de marge de crédit pour les sociétés d'État; ce sont des services pour lesquels ces dernières payaient des frais dans le passé. À l'heure actuelle, les émissions annuelles du PESE s’élèvent à environ 6 milliards de dollars; par conséquent, les coûts sont d’environ 0,72 pb (100 pb = 1 %). Il s'agit d'un ratio extrêmement faible, de beaucoup inférieur aux frais totaux que devaient payer les sociétés d’État pour les frais d'émission d'emprunts et les marges de crédit des banques commerciales. Suivant cette mesure, l’imputation des coûts n’est pas inappropriée.

3.17 Plans de sauvegarde

Dans le cadre des opérations du PESE, des plans de continuité des activités ont été préparés, et les détails de ces derniers sont contenus dans le document intitulé Plan de continuité des activités. Les plans examinent une liste exhaustive de risques opérationnels, dont les interruptions de communication, la disponibilité du personnel et la nécessité de déménager dans de nouveaux locaux, et décrivent la démarche à suivre en cas de problème. Le personnel est au courant des plans de continuité et il a été convenablement formé.

3.18 Niveau du service de financement

Avant l'introduction du PESE, les sociétés d'État négociaient toutes leurs transactions de financement directement avec les banques du secteur privé et avec des maisons de courtage, ce qui a établi la référence en matière de services de financement.

Les facilités de crédit bancaire fournissaient aux sociétés d'État un accès rapide à un financement à court terme disponible tout au long de la journée ouvrable. Les facilités de crédit bancaires étaient négociées avec des banques, demandaient des accords signés et comportaient des frais de crédit. Dans le cadre du PESE, les sociétés d'État ont accès, jusqu'à 9 h 30, à des prêts disponibles le jour même allant jusqu'à 100 millions de dollars, et ce, sans frais.

Avant la mise en place du PESE, les besoins de financement à long terme étaient satisfaits au moyen de l’émission de bons du Trésor, d’obligations à taux variable, d’obligations structurées et d'obligations. Les émissions d’obligations à taux variable, d’obligations structurées et d'obligations nécessitaient davantage de préparation et de négociation puisqu’elles faisaient appel à des maisons de courtage qui, répondant à la demande des investisseurs pour les émissions obligataires des sociétés d’État, pouvaient les écouler auprès d’eux. Les sociétés d'État devaient également recourir à des swaps de devises ou de taux d'intérêt pour gérer les disparités des échéances et des durées entre les dettes représentées par les obligations et les actifs sous forme de prêts des clients.

Depuis la mise en place du PESE, les prêts ont été structurés de manière à répondre aux conditions des prêts des clients des sociétés d’État, de sorte que les besoins en matière de swaps de devises ou de taux d'intérêt ont diminué. Les prêts à long terme du PESE, qu’ils soient à taux variable ou à taux fixe, sont maintenant disponibles le même jour, ce qui réduit considérablement le travail de préparation et de négociation des transactions. La date d'échéance des prêts à long terme peut être établie de 1 jour à 30 ans, au choix des sociétés d'État. Les émissions d'obligations sur les marchés des capitaux d'emprunt sont généralement moins souples, et leurs échéances sont souvent établies en multiples d’un an. Les maisons de courtage préfèrent, pour des raisons d'économie, quelques émissions obligataires de grande taille à plusieurs émissions de petite taille. Le recours à des émissions de grande taille assorties d’options d'échéance limitées exige des sociétés d'État qu’elles effectuent davantage de prévisions et de planification financières et qu’elles augmentent leurs activités de gestion des risques de taux d’intérêt.

Les taux des prêts du PESE sont établis à partir des taux du marché du GC. Même si les sociétés d'État avaient une certaine capacité à se financer au moyen de billets structurés à des taux inférieurs à ceux du marché du GC, cette source de financement était limitée et créait des risques de liquidité et de crédit accrus pour les sociétés d'État. Des gains d'efficience en ce qui a trait à la tarification ont été réalisés pour les billets à taux variable et les émissions obligataires. Les billets à taux variable doivent généralement être émis à un taux comportant une prime qui s’ajoute au taux variable de référence, puisque les investisseurs exigent une prime de liquidité et de crédit pour investir leurs fonds pendant de plus longues périodes de temps. Le PESE octroie des prêts à long terme à taux variable sans qu’une prime ne soit ajoutée au taux variable de référence. Alors que les investisseurs ont réclamé une prime sur les obligations à taux fixe émises par les sociétés d'État, par l’entremise du PESE ces dernières sont en mesure d'obtenir des prêts à long terme sans qu’aucune prime ne soit ajoutée aux taux du GC.

Depuis la mise en place du PESE, les sociétés d'État ont été en mesure de se financer à coût réduit au moyen de prêts qui correspondaient mieux aux activités de leurs clients en termes d’échéance et de structure. Les sociétés d'État ont perdu une certaine souplesse d’horaire puisque les marchés sont mis à jour seulement toutes les 15 minutes et que l’heure de tombée des prêts le jour même est établie à 9 h 30.

Enjeu 6 : Maintien de la pertinence du PESE        

Le PESE continue d'être très pertinent pour les sociétés d'État et le ministère des Finances.

Les sociétés d'État devront continuer à refinancer leurs portefeuilles de crédits existants et à financer des prêts supplémentaires à mesure qu'ils surviennent afin de soutenir leurs besoins opérationnels permanents.

Le PESE a procuré des gains d’efficience sur le plan économique aux sociétés d'État grâce à une réduction des coûts d'exploitation, à la simplification des bilans, à la réduction du risque de crédit lié aux contreparties et grâce aux économies de différentiels de taux d’intérêt qui contribuent aux objectifs d'efficience du ministère des Finances et du GC.

Le PESE a joué un rôle important dans la mise en place rapide et la gestion du CFE. Cette capacité à mettre en œuvre la politique fiscale du gouvernement pourrait être à nouveau nécessaire dans le futur.

4. Conclusions

L'évaluation a révélé que le PESE est conforme aux priorités du gouvernement fédéral, ainsi qu’à ses rôles et responsabilités.

L'évaluation a également constaté que le PESE a atteint les résultats attendus, soit d’assurer une liquidité de financement et une efficience en matière de taux d’intérêt aux sociétés d’État, et une amélioration du fonctionnement et de la liquidité du marché obligataire du GC.

Le PESE a été mis en œuvre en grande partie selon le plan initial. Ses opérations étaient conformes aux méthodes et procédures opérationnelles définies dans le Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État. Des différences sont apparues lorsque des changements visant à améliorer la fonctionnalité du SGT ont été apportés et en raison de la mise en œuvre du programme CFE.

Le PESE a permis la mise en œuvre rapide et transparente du CFE, une indication positive de la fiabilité et de la qualité de conception du cadre relatif à la gouvernance et aux aspects opérationnels du programme.

L'évaluation a constaté que le PESE a atteint ses objectifs et les résultats attendus. Les trois objectifs fixés pour le PESE dans le Budget de 2007, soit assurer une liquidité de financement aux sociétés d’État, une efficience en matière de taux d’intérêt et une amélioration du fonctionnement et de la liquidité du marché obligataire canadien, ont été atteints. En outre, les six principes directeurs adoptés pour le PESE ont été suivis.

Le PESE a augmenté l’efficience économique de la gestion de la dette des sociétés d'État et du GC. Le programme a centralisé l’activité de financement des sociétés d'État. Il utilise un système de traitement direct des données de prêts qui va du service à la clientèle aux services administratifs, ce qui a permis de réduire les effectifs et les coûts d'exploitation. Il est doté d’une gouvernance appropriée et de documents opérationnels qui définissent clairement les rôles et les responsabilités des sociétés d'État emprunteuses, des responsables des prêts, de la comptabilisation des prêts, des processus de paiement des prêts, de l’activité d'approbation des prêts et de la surveillance. L'efficience du PESE pourrait être considérablement augmentée par la création d'un compte de fonds pour le PESE, lequel permettrait une amélioration de la comptabilité de gestion et de la gestion des risques ainsi qu’un meilleur appariement de la structure des échéances des prêts et du financement correspondant. Il s’agit là de la constatation et de la recommandation les plus importantes de l'évaluation.

Le PESE continue à être très pertinent pour les sociétés d'État et pour le ministère des Finances, puisque les sociétés d'État devront continuer à refinancer leurs activités opérationnelles et que le PESE entraîne des gains d’efficience conformes aux priorités du ministère des Finances.

L'évaluation a donné lieu aux huit recommandations ci-après en vue d’améliorer le PESE.

  1. Le ministère des Finances devrait étudier les contraintes, les coûts et les avantages, y compris l'effet sur les avoirs en liquidités des sociétés d'État, d’une modification de l’heure de tombée des demandes de prêts. Compte tenu des constatations, le PESE devrait optimiser l’heure de tombée des demandes de prêts pour répondre aux besoins de toutes les parties. (Enjeu 3)
  2. Le ministère des Finances devrait examiner les avantages découlant de la création d’un compte de fonds distinct pour le PESE et de la mise en œuvre de contrôles comptables et de processus de communication d’information pour ce compte, ainsi que de l’attribution des responsabilités de gestion et de surveillance. (Enjeu 5)
  3. Le ministère des Finances devrait évaluer le bien-fondé de l'introduction d'une évaluation globale du risque de taux d'intérêt et d’un cadre de gestion pour le PESE, y compris l'appariement des échéances des titres de créance et l’utilisation de swaps de taux d'intérêt pour gérer les différences résiduelles de durée. (Enjeu 5)
  4. Le ministère des Finances devrait améliorer le générateur de courbes de taux d’intérêt pour permettre aux sociétés d'État qui l’utilisent de demander une mise à jour immédiate de la courbe en dehors des mises à jour automatiques planifiées au quart d'heure. (Enjeu 5)
  5. Le ministère des Finances devrait envisager des moyens de restructurer et de consolider les opérations du PESE afin de réduire, dans la mesure du possible, le nombre de groupes et de participants actifs en tenant compte de la législation et des autres exigences structurelles. (Enjeu 5)
  6. Le ministère des Finances devrait permettre aux sociétés d’État de cesser de fournir des prévisions de financement sur une base trimestrielle, puisque les prévisions aux deux semaines et les prévisions annuelles répondent adéquatement aux besoins de toutes les parties. (Enjeu 5)
  7. Le ministère des Finances devrait mettre en place avec les sociétés d'État un processus qui permettrait d’étudier et d’examiner les mécanismes de compensation des flux de trésorerie au sein du PESE. (Enjeu 5)
  8. Le ministère des Finances devrait modifier le SGT afin de faciliter l’entrée de données des structures de prêts amortissables. (Enjeu 5)

Annexe A : Matrice des résultats

Matrice des résultats
Enjeux Indicateurs Sources de données Résultats
1. Conformité du PESE avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada

Preuve et évaluation de la conformité du PESE avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada Documents définissant les rôles et responsabilités.

Entrevues auprès des intervenants clés
Les objectifs du PESE sont conformes aux rôles et aux responsabilités du gouvernement du Canada.

Toutes les personnes interrogées sont d’avis que le PESE est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement du Canada.
2. Conformité du PESE avec les priorités du gouvernement du Canada

Preuve et évaluation de la conformité du PESE avec les priorités du gouvernement du Canada et des ministères concernés Documents définissant les priorités du GC, ministère des Finances, BC, sociétés d’État et RG.

Entrevues auprès des intervenants clés
Les objectifs du PESE sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral.

Toutes les personnes interrogées sont d’avis que le PESE est conforme aux priorités du gouvernement fédéral.
3. Méthode de mise en œuvre relativement au plan initial 3.1 Écart entre le fonctionnement, la gouvernance et les procédures prévus et réels depuis la mise en œuvre du PESE

3.2 Données concernant les niveaux et les sources de financement et écart entre l'utilisation prévue et réelle du PESE
Documents portant sur le plan initial et sur le fonctionnement, la gouvernance et les procédures actuels (ministère des Finances, BC, sociétés d'État, Budget de 2007, KPMG, RG)

Réponses des principaux dirigeants du ministère des Finances, de la BC, des sociétés d'État, du RG aux questions d'entrevue Ministère des Finances, BC, sociétés d'État
Le PESE a été mis en œuvre en majeure partie selon le plan initial. Les différences résident dans les volumes plus élevés de prêts et l'ajout du CFE. Le SGT a fait l’objet de certaines améliorations en vue d’augmenter sa fonctionnalité.

Les gestionnaires estiment que le PESE a été mis en œuvre selon le plan initial, mais que les volumes étaient plus élevés et que le CFE était un ajout.

Le personnel de la BC et du ministère des Finances estime que la mise en œuvre était conforme au plan initial, à l'exception du CFE, des modifications apportées au SGT et des volumes traités.

Les montants de financement des prêts sont plus élevés.
4. Degré d’atteinte des objectifs et des résultats attendus

4.1 Résultats opérationnels du PESE 4.2 Évaluation par les parties prenantes du degré d’atteinte des objectifs et des résultats attendus Documents du ministère des Finances, de la BC, des sociétés d’État et du RG portant sur la planification et le rendement du PESE Réponses des dirigeants du ministère des Finances, de la BC, des sociétés d'État et du RG aux questions d'entrevue Les sociétés d'État ont obtenu des économies de financement, et la liquidité et l’ampleur du marché du GC ont augmenté. Tous les gestionnaires estiment que les objectifs de liquidité des obligations et de liquidité et tarification des emprunts des sociétés d'État ont été atteints. Aucun gestionnaire n’a mentionné les risques de base et de durée du portefeuille.
5. Efficience économique du PESE et possibilités d’amélioration 5.1 Preuves de gains d'efficience

5.2 Possibilités d'amélioration identifiées par les parties prenantes, en tenant compte de leur faisabilité

5.3 Résultats opérationnels du PESE concernant les taux de financement, les coûts, les risques, les prix de cession interne et les besoins en effectif
Documents sur la gouvernance et les procédures actuelles se rapportant aux activités (ministère des Finances, BC, RG, sociétés d'État)

Entrevues auprès des intervenants clés

Données du ministère des Finances, de la BC et des sociétés d’État relatives au rendement
Gains d’efficience au sein des sociétés d'État en raison de besoins en effectif réduits et d’une souplesse accrue des prêts à un coût réduit.

La génération de rapports et les communications interdivisionnaires ont été mentionnées.

Bien que la dotation au sein des sociétés d'État soit en baisse, il n’a pas été nécessaire d’ajouter du personnel au ministère des Finances ou à la BC.

La tarification des prêts a toujours été effectuée au niveau du GC, de sorte que les prix de cession interne sont justes, compte tenu du fait que toutes les sociétés d'État mandataires devraient emprunter au niveau du GC.

Le coût du PESE, tel qu’estimé selon le calcul de l’imputation des coûts aux sociétés d'État et selon les paiements reçus desdites sociétés, est modéré et approprié.

Les risques opérationnels peuvent être réduits en diminuant le nombre de groupes impliqués dans les opérations.
6. Maintien de la pertinence du PESE Évidence d'un besoin continu de financement économique pour les sociétés d'État Documents du ministère des Finances, de la BC et des sociétés d’État

Entrevues auprès des intervenants clés
Les sociétés d'État continueront d’avoir besoin de financement pour exercer leurs activités bancaires, compte tenu de la croissance des prêts.

Le PESE a permis de réaliser des gains d’efficience conformes aux priorités du gouvernement.

Le personnel des sociétés d'État interrogé estime que, celles-ci ont un besoin continu d’avoir accès à du financement afin d’exercer leurs activités.

Annexe B : Documents examinés

Les documents suivants ont été examinés lors de l'évaluation.

  1. Manuel sur les opérations liées au Programme d’emprunt des sociétés d’État, 31 mars 2011.
  2. Entente cadre de service, ainsi que les Ententes avec la BDC, la SCHL et le FAC.
  3. Programme d’emprunt des sociétés d’état / Cadre de financement exceptionnel Rapport sur les activités, présentation du ministère des Finances, sans date.
  4. Rapport sur le Programme d’emprunt des sociétés d’état,2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011.
  5. KPMG, Examen du cadre d’emprunt applicable aux principaux organismes fédéraux bénéficiant de la garantie du gouvernement fédéral, 2005.
  6. Loi sur la gestion des finances publiques (L.R.C. (1985), ch. F-11), telle que mise à jour le 12-10-2012.
  7. Budget de 2007, « Marchés intérieurs plus actifs et diversifiés ».Ministre des Finances, Lignes directrices du ministre des Finances sur la gestion des risques financiers pour les sociétés d’État.
  8. Lignes directrices du ministre des finances sur la gestion des risques financiers pour les sociétés d’État.
  9. Manuel du SGT, ministère des Finances, 31 mars 2011.
  10. Plan de continuité des affaires du comptoir des prêts, 31 mars 2011.
  11. Formule des coûts administratifs, chiffrier Excel, ministère des Finances.
  12. Divers documents publics décrivant les plans et les priorités du gouvernement du Canada, années 2008-2013.
  13. Ministère des Finances du Canada, Rapports sur les plans et les priorités, années 2008-2013.
  14. Banque du Canada, Plan à moyen terme 2010-2012 : Atteignons l’excellence ensemble.
  15. FAC, Résumé du plan d’entreprise, 2012-2013 à 2016-2017.
  16. BDC, Sommaire du plan d’entreprise de BDC de 2012-2013 à 2016-2017.
  17. SCHL, Résumé du plan d’entreprise, 2012-2016.
  18. FAC, Rapports annuels, années 2007-2011.
  19. BDC, Rapports annuels, années 2007-2011.
  20. SCHL, Rapports annuels, années 2007-2011.
  21. Ministère des Finances, Stratégie de gestion de la dette, 2008-2012.
  22. BSIF, Ligne directrice sur la Gouvernance d’entreprise, Projet, août 2012.
  23. Bloomberg, Global Structured Notes League Tables, septembre 2012 Q3.

Annexe C : Estimation du rendement du PESE

Économies sur les différentiels des sociétés d’État

Les économies sur les différentiels des sociétés d’État sont estimées en additionnant les économies sur le financement à long terme et à taux fixe aux économies sur le financement à court terme et à taux variable. Les différentiels sur les financements à court terme et à long terme diffèrent, ce qui reflète les exigences différentes des marchés pour les instruments du marché monétaire et les instruments obligataires.

En ce qui concerne le financement à long terme, les différentiels relatifs aux titres d’emprunt des sociétés d’État ont augmenté pendant la crise de liquidité de 2008-2009 qui a sévi au Canada et partout dans le monde. Alors que cette période débutait, le PESE a permis de remplacer l’émission de titres de créance par les sociétés d’État par l’émission de titres de créance par le GC. Comme les émissions des sociétés d'État se sont terminées, il faut déduire le niveau d’endettement à long terme sur le marché des sociétés d’État à partir de titres de créance similaires. Les émissions de dette à long terme les plus liquides négociées au Canada à ce moment étaient les OHC émises par la FCH et garanties par la SCHL. Avant 2007, le différentiel de taux d’intérêt des OHC par rapport aux obligations du GC était d’environ 10 pb. Ce différentiel s’est graduellement accru pour se situer entre 17 et 19 pb à mesure que les émissions d’OHC ont augmenté en 2008. Après la faillite de Lehman, les différentiels des OHC ont brièvement augmenté à 60 pb, avant de redescendre à 25-35 pb de 2009 à 2012. Les sociétés d'État ont déclaré qu'elles pourraient probablement obtenir du financement à 10 pb de moins que les OHC vu qu’elles ont une cote de crédit égale, mais que leurs émissions sont limitées. (Les OHC sont considérées par les investisseurs comme ayant un grand potentiel d'approvisionnement en raison de la quantité de prêts hypothécaires inscrits aux bilans des banques canadiennes.)

Lors de la crise de liquidité, EDC, la BDC, FAC et la SCHL ont constaté que les différentiels sur la dette à court terme sous forme de BT ont en fait diminué au Canada puisque les investisseurs mondiaux recherchaient des possibilités d’investissement plus sûres que la dette du marché monétaire émise par les banques commerciales. Par conséquent, on pourrait faire valoir que les sociétés d'État auraient pu être en mesure d'émettre des BT aux mêmes taux que ceux applicables aux bons du Trésor du GC au cours de cette période, et que le PESE n’a aucunement contribué à réduire les différentiels sur la dette. Pour les besoins de cette analyse, l'hypothèse est que les économies reflètent un différentiel à long terme de 7 pb, comme le suggère le rapport de 2005 de KPMG.

Les tableaux ci-après présentent les économies sur les différentiels estimées pour les portefeuilles de prêts à taux fixe et variable.

Tableau A1
Prêts à taux fixe
Année BDC FAC SCHL Total Différentiels Économies de différentiels
2008 1 176 2 534 3 598 7 308 30 21 923 538
2009 233 200 4 379 4 812 10 4 811 700
2010 303 287 3 773 4 363 10 4 363 000
2011 0 918 1 284 2 202 20 4 404 000
Total 35 502 238
Tableau A2
Prêts à taux variable
Année      BDC  FAC SCHL   Total Différentiels Économies de différentiels
2008  1 000  3 264  3 178  7 442 7 5 209 443
2009  7 284  9 733  1 059  18 076 7 12 653 159
2010  12 245  13 541  1 249  27 035 7 18 924 400
2011  13 233  14 924  1 559  29 716 7 20 801 176
Total           57 588 179

Les économies sur les différentiels pour le portefeuille de prêts à taux fixe sont fondées sur les différentiels des OHC moins 10 pb. Les économies sur les différentiels pour le portefeuille de prêts à taux variable sont fondées sur l'hypothèse d’économies sur les différentiels de 7 pb.

Sur la base de ces hypothèses, les économies sur les différentiels sont estimées à 93 millions $, sans compter les résultats de 2012.

Estimation du rendement global

L'analyse suivante fournit une estimation du rendement du portefeuille de prêts du PESE fondée sur l'hypothèse d'un mécanisme d’établissement des taux d'emprunt et sur les propriétés générales du portefeuille de prêts du PESE.

Taux d'emprunt effectif

Le portefeuille de prêts du PESE est financé par l’entremise d'émissions de bons du Trésor du GC, gérées par le ministère des Finances. Comme il n'existe pas de compte distinct pour le PESE, le coût des fonds doit être déduit d’une combinaison estimée de sources de financement, suivant les discussions avec le ministère des Finances.

Dans le document Stratégie de gestion de la dette 2008-2009, les besoins de financement du PESE sont abordés à la section « Emprunts de grandes sociétés d’État ». La combinaison future attendue des sources de financement du PESE y était ainsi décrite :

À des fins de planification, et d’après les discussions tenues avec chacune des sociétés d’État, 10 milliards ont été affectés à l’émission de bons du Trésor et 5 milliards, à l’émission d’obligations.

Lors de discussions avec des représentants du ministère des Finances, on a appris qu'une fois que les caractéristiques des emprunts des sociétés d'État sont devenues évidentes, l'activité de financement a été déplacée vers les bons du Trésor, avec une pondération d'environ 50 %/25 %/25 % entre les bons du Trésor à trois mois, à six mois et à un an. Pour les besoins de cette analyse, le portefeuille du PESE est donc supposé emprunter par l’entremise d'émissions de titres de créance des bons du Trésor, en conformité avec ces pondérations hypothétiques. Le rendement moyen de ces instruments, pondéré selon les proportions décrites ci-dessus, est donc le coût d'emprunt effectif pour le PESE. La durée moyenne du portefeuille de financement est également la moyenne pondérée des durées des titres de créance émis.

Le portefeuille de prêts du PESE se compose essentiellement de prêts à court terme à échéance de 1 mois ou de 3 mois et de quelques prêts plus importants à échéance de 5 à 20 ans. L'analyse qui suit tient compte des effets sur le résultat de la structure des emprunts du PESE, étant donné ce portefeuille de prêts.

Le tableau ci-après fournit la série chronologique des taux d’intérêt des emprunts du PESE et ceux des bons du Trésor à un mois depuis 2007. On peut observer que le taux des emprunts est généralement supérieur au taux des bons du Trésor à un mois.

Taux d'intérêt des emprunts du PESE et des bons du Trésor

Taux d'inérêt des emprunts du PESE et des bons du Trésor) - Pour plus d'information, voir le paragraphe précédent.

Le tableau ci-après présente la série chronologique des différentiels de taux d’intérêt entre le taux d’emprunt et les taux des bons du Trésor à un mois et à trois mois.

Différentiels de taux d'intérêt entre les taux d'emprunt et les taux des bons du Trésor

Différentiels de taux d'intérêt entre les taux d'emprunt et les taux des bons du Trésor - Pour plus d'information, voir les paragraphes suivants.

Le graphique ci-dessus montre qu’entre 2008 et 2012, le taux des emprunts oscille de 25 pb de moins que le taux des bons du Trésor à 1 mois à 80 pb de plus que ce même taux, avec une moyenne d'environ 20 pb de plus. Pour les bons du Trésor à trois mois, la fourchette était de 0 pb à 40 pb au-dessus du taux des bons du Trésor, avec une moyenne d'environ 15 pb. Ceci signifie que tout prêt à taux variable dont le taux d’intérêt a été établi en fonction des bons du Trésor à trois mois et financé à l'aide du Trésor aurait perdu de 0 % à 0,40 % de sa valeur nominale s’il avait été détenu pendant une année complète. Il s'agit d'un risque systémique qui se poursuivra dans l'avenir, que les taux d'intérêt augmentent ou diminuent, à moins que des modifications ne soient apportées aux méthodes d’emprunt et de gestion des risques du PESE.

Les prêts à long terme à taux fixe à échéance de 5 à 20 ans ont bénéficié de la structure des emprunts du PESE, puisque les taux des prêts aux sociétés d'État étaient supérieurs au taux d'emprunt effectif. En outre, étant donné que les taux n'ont pas augmenté et ni excédé ceux qui prévalaient lorsque les prêts à long terme ont été émis, le PESE a bénéficié puisque les emprunts ont été reconduits à faible taux. Si les taux avaient augmenté en général au cours de la période, le PESE aurait essuyé des pertes.

Estimation du rendement à partir des prêts inscrits au SGT

Une estimation du rendement peut être effectuée en utilisant la base de données complète relative aux prêts contenue dans le SGT et en la téléchargeant comme fichier CSExport. Les données sur les prêts de ce fichier, ainsi que des données sur les taux du GC obtenues de la BC, peuvent être utilisées pour effectuer une estimation pour chaque prêt. L'estimation ci-après comprend à la fois les produits calculés selon la comptabilité d'exercice pour chaque exercice et l’évaluation à la valeur de marché, à chaque fin d’exercice, des actifs et des passifs.

Tableau A3
Estimation du rendement du PESE à l'aide de la comptabilité d'exercice et de l'évaluation à la valeur de marché
Société d'État Type 2008 2009 2010 2011 2012 Total
comptabilité
d'exercice
Gain
d'evaluation
à la valeur
de marché
Rendement
total
BDC  Variable  -454 979 -4 494 977 -32 869 740 -23 180 711 -4 382 206 -65 382 613 0 -65 382 613
BDC  Fixe  -4 445 818 -1 541 098 -195 447 -67 075 0 -6 249 438 7 827 648 1 578 210
FAC  Variable  -2 822 315 -9 264 361 -21 181 166 -33 955 646 -10 055 087 -77 278 575 0 -77 278 575
FAC  Fixe  -8 000 587 -7 330 925 -7 750 189 1 982 474 1 566 291 -19 532 937 64 201 241 44 668 305
SCHL  Variable  0 0 0 0 0 0 0 0
SCHL  Fixe  12 178 909 35 795 819 1 011 663 80 058 014 28 011 553 157 055 959 298 997 169 456 053 128
Total             -11 387 604 371 026 059 359 638 455

L’estimation des produits est de faible ampleur par rapport à la taille des actifs sous forme de prêts du PESE, lesquels représentent de 15 à 30 milliards de dollars. Cette estimation se situe à l’intérieur de la marge d'erreur permise, qui est nulle. Le résultat total, qui comprend des gains importants dans l'évaluation à la valeur de marché des prêts à taux fixe de la SCHL résultant de la baisse des taux d’intérêt et du fait que l’échéance du financement correspondant était moins longue que celle des prêts eux-mêmes, démontre des opérations rentables pour le PESE. Ces profits résultent des importantes disparités de taux d'intérêt qui ont entraîné des pertes s’élevant à environ 143 millions de dollars pour les prêts à taux variable, lesquelles pertes ont été compensées par des bénéfices d'environ 502 millions de dollars pour les prêts à taux fixe.

Les pertes au portefeuille de prêts à taux variable sont survenues parce que les taux d’intérêt des prêts aux sociétés d'État sont établis pour un mois ou trois mois, et diffèrent des taux de financement obtenus au moyen des bons du Trésor à trois mois, six mois et un an. Comme le montrent les graphiques présentés plus haut, ces taux à plus long terme sont généralement plus élevés que les taux des prêts, de sorte que des pertes s'accumulent. Il s'agit d'un risque systémique de financement qui doit être corrigé par des changements au mécanisme de financement ou par une couverture à l’aide de produits dérivés. Des pertes sont également survenues en raison de différences de durée, car l’échéance de la plupart des prêts est d’un mois ou de trois mois, alors que l’échéance moyenne du financement est de six mois.

Les gains au portefeuille de prêts à taux fixe se sont produits parce que les taux ont chuté au cours de la durée des prêts et que le renouvellement du financement pour ces prêts à taux fixe a été obtenu à des taux de plus en plus bas. Si les taux d'intérêt avaient augmenté au cours de la période de 2008 à 2012, le portefeuille de prêts à taux fixe aurait été déficitaire, puisque les taux d’intérêt du financement auraient augmenté, alors que les taux d’intérêt des prêts eux-mêmes seraient restés inchangés.

Bien que les résultats présentés dans le tableau ci-dessus semblent montrer des pertes au portefeuille de prêts à taux variable compensées par des gains au portefeuille de prêts à taux fixe, cela ne devrait pas être considéré comme une preuve que les deux portefeuilles de prêts constituent des couvertures réciproques appropriées. Les prêts à taux variable et les prêts à taux fixe ne sont pas des couvertures économiques de taux les uns pour les autres en raison des différences de durée nettes et en raison des risques de déplacement de la courbe des taux d’intérêt. En particulier, une accentuation de la pente de la partie courte de la courbe des taux d’intérêt, qui aurait pour effet d’accroître le différentiel entre le taux d’emprunt pondéré des bons du Trésor et les taux des prêts à un mois et à trois mois, augmenterait les pertes comptables sur les prêts à taux variable.

Annexe D : Équité de la tarification des prêts

Le PESE a pour but de fournir des prêts aux sociétés d'État à des taux qui correspondent aux taux du marché de la dette du GC. CYCLiC, le système de tarification des prêts, sert à accomplir cette tâche. Les taux des prêts sont calculés par CYCLiC en utilisant les données du marché secondaire de la dette qui sont mises à jour toutes les 15 minutes et qui sont fondées sur les données de prix du marché fournies par Gmarkets. La courbe des taux d’intérêt de CYCLiC est établie en utilisant le « cours acheteur » du marché des titres de créance, ce qui reflète les taux les plus élevés et les prix les plus bas relatifs à la vente ou à l'émission de titres de créance.

Les règles en matière de tarification des taux d’emprunt et de confirmation d’entente empêchent la manipulation de ce processus de tarification en vue d’obtenir des taux qui favoriseraient soit les sociétés d'État, soit le ministère des Finances. Compte tenu de l'impossibilité de manipuler le système et en l’absence d’erreur dans le calcul du taux, toute tendance des taux d’emprunt devrait découler des processus de tarification de la dette. Dans un marché qui ne présente pas de tendance des taux d’intérêt, ni vers le haut, ni vers le bas, l'évolution des taux suivra un processus stochastique de marche aléatoire. L'écart type des taux à court terme était d'environ 4-8 pb par jour lorsque les taux étaient plus élevés; il se situe à moins de 3 pb avec les taux actuels. Les sociétés d'État devraient donc obtenir du financement à ± 3 pb du taux moyen, et cela, 68 % du temps. Comme les règles de transaction du PESE empêchent la manipulation de la tarification, les sociétés d'État ne peuvent pas contrôler à quel moment les taux qu’elles obtiendront se trouveront au-dessus ou en dessous de la moyenne, de sorte que tout avantage qu'elles peuvent obtenir à l’occasion est tout à fait aléatoire.

La tendance naturelle des taux du marché à augmenter lorsque surviennent les adjudications des titres de dette est considérée comme une concession lors de l’adjudication. Elle se produit lorsque la demande des investisseurs varie en prévision de l’augmentation de l'offre représentée par les nouvelles émissions de dette. Les taux de CYCLiC, qui sont fournis aux sociétés d'État qu’il y ait ou non une adjudication prévue ce jour-là, pourraient être entre 0 à 2 pb aux taux qu’obtient le GC lors des adjudications primaires, en raison de cette concession.

Annexe E : Compte de fonds du PESE

Un compte de fonds devrait être créé pour le PESE dans le but de gérer tous les flux de trésorerie associés au programme. La création d'un compte serait compatible avec le précédent qu’a créé le Compte du fonds des changes, qui est de taille et de complexité similaires. La création du compte permettrait de mettre en place des systèmes de comptabilité de gestion et de gestion des risques complets, ce qui accroîtrait considérablement l’efficience et la transparence du rendement du PESE.

Le fonds accorderait des prêts aux sociétés d'État et, en retour, emprunterait des fonds du Trésor à des taux fixés par l'émission de titres de créance du GC. L'actif du fonds, composé de prêts aux sociétés d'État, fonctionnerait exactement comme le PESE le fait actuellement.

Le passif du compte de fonds, composé de prêts de financement du Trésor, serait une addition au programme existant. Les conditions des prêts consentis par le Trésor correspondraient aux conditions des fonds recueillis aux adjudications du GC pour répondre aux besoins de l'activité de prêt du PESE. Le processus de financement comprendrait les étapes suivantes :

  1. Lorsqu’il prête de l'argent à une société d'État, le fonds du PESE emprunte de l'argent sur une base quotidienne au Trésor.
  2. Le fonds du PESE rééquilibrerait tout risque de durée résultant de disparités entre les prêts et les emprunts au moyen de swaps de taux d’intérêt.
  3. Lors de l’adjudication suivante de bons du Trésor du GC, le fonds du PESE regrouperait tous les emprunts du Trésor et les rembourserait en concluant un prêt dont les conditions correspondraient aux conditions de taux et d’échéance de l’adjudication de bons du Trésor.
  4. Le fonds du PESE rééquilibrerait tout nouveau risque de durée créé lors du remboursement du prêt quotidien à taux variable et de la conclusion du prêt lié aux bons du Trésor d'une échéance plus longue.
  5. Lors du remboursement de l'emprunt de la société d'État, le fonds du PESE investirait des fonds au Trésor ou rachèterait des bons du Trésor du GC sur le marché qui correspondent à l’échéance du prêt remboursé, puis rééquilibrerait son risque de durée.
  6. À l'échéance du prêt du Trésor, le fonds du PESE rembourserait celui-ci en utilisant les fonds investis au Trésor ou en utilisant les fonds provenant des investissements dans les bons du Trésor venant à échéance, puis rééquilibrerait son risque de durée.

En vertu de ce processus, le compte du Trésor n’absorberait jamais les coûts ou les risques créés par les activités du PESE. Sous la forme, tous les profits ou les pertes découlant du PESE sont imputés au Trésor et aucune information à leur sujet n’est disponible directement. En outre, en vertu de ce processus, le compte du fonds du PESE deviendrait entièrement responsable de la gestion des coûts et des risques du PESE. La rentabilité du PESE serait évaluée et communiquée chaque année, conformément aux normes comptables du gouvernement. Le risque de durée serait aussi évalué et géré de façon plus transparente et conforme aux exigences de gestion des risques de la LGFP.

Le compte de fonds du PESE entraînerait une augmentation des activités de couverture du risque de taux d’intérêt. L'ensemble des compétences et les priorités organisationnelles requises pour gérer ces activités se retrouvent davantage à la BC qu’au ministère des Finances. Les coûts supplémentaires nécessaires pour assumer toutes les fonctions de négociation et de gestion des risques inhérentes à la gestion du fonds seraient modestes, compte tenu des compétences et des ressources de la BC. Étant donné qu'en règle générale on ne traite que de un à six prêts par jour, cette activité n’exigerait qu’une partie d'une journée de travail pour un opérateur de marché de niveau intermédiaire et un cadre supérieur. En supposant le quart d'une journée pour l’opérateur de marché et un huitième d'une journée pour les tâches de surveillance exercées par le cadre supérieur, le total des coûts, incluant les coûts indirects, serait probablement inférieur à 200 000 $. Le déplacement du comptoir des prêts permettrait au ministère des Finances de réaliser des économies, qui seraient probablement égales à l'augmentation des coûts à la BC, de sorte que le coût total des opérations du PESE ne changerait pas de manière significative. Le déplacement du comptoir des prêts à la BC constituerait l'utilisation la plus efficace des ressources du gouvernement, non seulement en ce qui concerne la gestion des risques, mais également la tarification des prêts. S’il était créé, le compte de fonds du PESE répondrait aux préoccupations comptables soulevées à la sous-section 3.5, aux problèmes de gestion des risques soulevés à la sous-section 3.6, aux préoccupations portant sur la courbe des taux d’intérêt soulevées à la sous-section 3.7, à celles portant sur les risques opérationnels soulevées à la sous-section 3.8 et à celles concernant la fréquence des mises à jour des taux d’intérêt soulevées à la sous-section 3.18.

Annexe F: Réponse et plan d’action du Ministère

Le ministère des Finances note avec satisfaction que le rapport d'évaluation présenté par Kaufmann Financial Consulting conclut que le Programme d'emprunt des sociétés d'État est conforme aux priorités du gouvernement du Canada ainsi qu’à ses rôles et ses responsabilités. L'évaluation a révélé que le Programme d'emprunt des sociétés d'État a atteint les résultats attendus, soit d’assurer un financement efficient et flexible aux sociétés d'État et d'améliorer le fonctionnement et la liquidité du marché de la dette du gouvernement du Canada.

Le rapport a constaté que le Programme d'emprunt des sociétés d'État a facilité la mise en œuvre homogène du Cadre de financement exceptionnel au cours de la crise financière mondiale, un résultat attribuable à la fiabilité du cadre relatif à la gouvernance et aux aspects opérationnels du programme.

Les évaluateurs ont conclu que le Programme d'emprunt des sociétés d'État a augmenté l’efficience économique de la gestion de la dette des sociétés d'État participantes et du gouvernement du Canada. Toutefois, ils ont conclu qu'il est possible d’accroître davantage les gains d’efficience et d’améliorer les processus opérationnels. Le ministère des Finances accepte cette conclusion et a commencé à évaluer les recommandations détaillées du rapport dans le contexte des objectifs initiaux en matière de politique établis pour le Programme d'emprunt des sociétés d'État.

Dans le tableau des recommandations, des réponses de la direction et des actions prévues qui apparaît ci-après, les huit recommandations formulées par Kaufmann Financial Consulting sont regroupées en trois catégories: dans la catégorie 1, l'accent est mis sur la gestion des actifs et des passifs; dans la catégorie 2, sur la flexibilité du financement, et dans la catégorie 3, sur les risques et l'efficience opérationnels.

Catégorie 1
Gestion des actifs et des passifs
Recommandation   Réponse de la direction Actions prévues Groupe en charge Date
2. Le ministère des Finances devrait examiner les avantages découlant de la création d’un compte de fonds distinct pour le PESE et de la mise en œuvre de contrôles comptables et de processus de communication d’information pour ce compte, ainsi que de l’attribution des responsabilités de gestion et de surveillance. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Le ministère et la Banque du Canada évalueront les coûts et les avantages de la création d'un compte distinct pour le Programme d’emprunt des sociétés d’État. Cette évaluation consistera en un vaste examen des pratiques gouvernementales et des mesures prises pour répondre à la recommandation 3. Ministère des Finances et Banque du Canada Les travaux seront achevés en décembre 2014.
3. Le ministère des Finances devrait évaluer le bien-fondé de l'introduction d'une évaluation globale du risque de taux d'intérêt et d’un cadre de gestion pour le PESE, y compris l'appariement des échéances des titres de créance et l’utilisation de swaps de taux d'intérêt pour gérer les différences résiduelles de durée.

Le ministère est d'accord avec cette recommandation.

Commentaire : Il y a des coûts importants et des risques associés à cette recommandation spécifique qui nécessiteront un examen plus approfondi dans le cadre des responsabilités plus larges du gouvernement en matière de gestion de fonds. Ceci inclut les coûts initiaux pour établir le programme ainsi que les coûts permanents pour le faire fonctionner de façon efficiente et avec les contrôles et la surveillance appropriés. Les risques qui devront être pris en compte comprennent le risque de contrepartie, le risque opérationnel et le risque de base.

1) Le ministère des Finances, en consultation avec la Banque du Canada, examinera les options économiques pour intégrer plus étroitement le Programme d'emprunt des sociétés d’État dans le cadre plus large de la gestion des actifs et des passifs pour les activités de gestion de fonds du gouvernement.

2) Sur la base des résultats de l'examen ci-dessus, les améliorations nécessaires du cadre de la gestion des actifs et des passifs seront mises en œuvre.
Ministère des Finances et Banque du Canada Les travaux seront achevés en mars 2014.
Catégorie 2
Flexibilité du financement
Recommandation Réponse de la direction Actions prévues Groupe en charge Date
1. Le ministère des Finances devrait étudier les contraintes, les coûts et les avantages, y compris l'effet sur les avoirs en liquidités des sociétés d'État, d’une modification de l’heure de tombée des demandes de prêts. Compte tenu des constatations, le PESE devrait optimiser l’heure de tombée des demandes de prêts pour répondre aux besoins de toutes les parties. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Le ministère des Finances, en collaboration avec la Banque du Canada, les sociétés d'État participantes et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, examinera la faisabilité de repousser l’heure de tombée pour les fonds le jour même. Ministère des Finances et Banque du Canada Les travaux seront achevés en décembre 2014.
4. Le ministère des Finances devrait améliorer le générateur de courbes de taux d’intérêt pour permettre aux sociétés d'État qui l’utilisent de demander une mise à jour immédiate de la courbe en dehors des mises à jour automatiques planifiées au quart d'heure. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Les sociétés d'État participantes seront consultées en ce qui a trait à la fréquence optimale des mises à jour du système (dont les coûts associés seront facturés aux sociétés d'État). Ministère des Finances Les travaux seront achevés en décembre 2013.
8. Le ministère des Finances devrait modifier le SGT afin de faciliter l’entrée de données des structures de prêts amortissables. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Les sociétés d'État participantes seront consultées en ce qui a trait à la modification du SGT afin de faciliter l’entrée de données des structures de prêts amortissables (dont les coûts associés seront facturés aux sociétés d'État). Ministère des Finances Les travaux seront achevés en mars 2014.
Catégorie 3
Risques et efficience opérationnels
Recommandation Réponse de la direction Actions prévues Groupe en charge Date
5. Le ministère des Finances devrait envisager des moyens de restructurer et de consolider les opérations du PESE afin de réduire, dans la mesure du possible, le nombre de groupes et de participants actifs en tenant compte de la législation et d’autres exigences structurelles. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Le ministère des Finances, en consultation avec la Banque du Canada, examinera les façons réalistes de restructurer et de consolider les opérations du Programme d'emprunt des sociétés d'État afin de les rendre plus efficientes. Ministère des Finances et Banque du Canada Les travaux seront achevés en mars 2014.
6. Le ministère des Finances devrait permettre aux sociétés d’État de cesser de fournir des prévisions de financement sur une base trimestrielle, puisque les prévisions hebdomadaire et annuelles répondent adéquatement aux besoins de toutes les parties. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Les sociétés d'État seront informées de la décision du ministère des Finances. Ministère des Finances Le 31 mai 2013
7. Le ministère des Finances devrait mettre en place avec les sociétés d'État un processus qui permettrait d’étudier et d’examiner les mécanismes de compensation des flux de trésorerie au sein du PESE. Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Le ministère des Finances, en collaboration avec la Banque du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, examinera la possibilité de compenser les flux de trésorerie au sein du Programme d’emprunt des sociétés d’État. Ministère des Finances et Banque du Canada Les travaux seront achevés en décembre 2014.